Emplois publics 2017-2020, la montée en puissance des contractuels
L’INSEE vient de publier les premiers chiffres de l’emploi public dans les trois versants de la fonction publique en 2020. Il apparaît que l’emploi continue d’augmenter dans la fonction publique par rapport à l’année précédente (+33.900 agents soit +0,6%) mais que celui-ci semble se stabiliser sur moyenne période. Entre 2017 et 2020, en comptabilisant les contrats aidés, les effectifs publics ne croissent que de 0,5% soit +30.800 agents. Si toutefois on considère les emplois physiques hors contrats aidés, la dynamique est beaucoup plus vive, +134.100 agents depuis 2017 (+2,4%), la baisse tendancielle des contrats aidés (-103.300 agents, soit -54,6%) – véritable variable d’ajustement – étant plus que compensée par la hausse des contractuels dans l’ensemble des versants de la fonction publique (+177.500, soit +18,4%). Ainsi, c'est une véritable révolution silencieuse qui se fait avec la montée en puissance d’une fonction publique de métier (contractuels) en face d’une fonction publique de carrière (statut) et donc d’une fonction publique de plus en plus duale.
Les grandes tendances de l’emploi public sur chaque versant en 2020
Les effectifs des agents de la fonction publique s’établissent à 5,66 millions en 2020 hors emplois aidés (effectifs physiques) et 5,3 millions en EQTP (équivalent temps plein) soit +0,9% et +0,4% par rapport à l’exercice 2019.
Malgré la crise sanitaire, les effectifs de la fonction publique de l’Etat croissent de 1,3% par rapport à 2019 hors emplois aidés (effectifs physiques), 0,4% en EQTP, ainsi que dans la fonction publique hospitalière, ce qui semble plus attendu avec +1,9% (effectifs physiques) et +1,2% (EQTP) dans le prolongement des mesures décidées dans le cadre des conclusions du Ségur de la Santé (25 mai -10 juillet 2020). En revanche les collectivités territoriales en partie à cause des fermetures de services au public à la suite des confinements voient leurs effectifs baisser de -0,2% (effectifs physiques) et se stabiliser en EQTP (+0,1%) par rapport à 2019.
2019 | 2020 | Évolution sur un an (en %) | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Y compris contrats aidés | Hors contrats aidés | Y compris contrats aidés | Hors contrats aidés | Y compris contrats aidés | Hors contrats aidés | |
| Effectifs au 31 décembre (en milliers) | ||||||
Fonction publique de l'État | 2 503,9 | 2 489,9 | 2 524,5 | 2 521,3 | + 0,8 | + 1,3 |
Fonction publique territoriale | 1 968,5 | 1 936,0 | 1 960,3 | 1 931,8 | – 0,4 | – 0,2 |
Fonction publique hospitalière | 1 189,4 | 1 184,2 | 1 210,8 | 1 207,0 | + 1,8 | + 1,9 |
Ensemble de la fonction publique | 5 661,8 | 5 610,0 | 5 695,7 | 5 660,2 | + 0,6 | + 0,9 |
| Volume de travail en équivalent temps plein (en milliers) | ||||||
Fonction publique de l'État | 2 382,7 | 2 370,6 | 2 381,9 | 2 380,0 | + 0,0 | + 0,4 |
Fonction publique territoriale | 1 832,3 | 1 806,1 | 1 827,8 | 1 807,0 | – 0,2 | + 0,1 |
Fonction publique hospitalière | 1 108,5 | 1 104,0 | 1 120,2 | 1 117,2 | + 1,1 | + 1,2 |
Ensemble de la fonction publique | 5 323,4 | 5 280,6 | 5 329,9 | 5 304,2 | + 0,1 | + 0,4 |
Source : INSEE, mars 2022[1].
L’ensemble de ces éléments sont encore plus accusés si l’on prend en compte les contrats aidés, qui servent donc bien de variable d’ajustement. Ainsi le total des emplois physiques y compris contrats aidés n’augmentent que de 0,6% contre 0,9 sans les prendre en compte. En EQTP l’inclusion des contrats aidés aboutit à une quasi-stabilisation de l’emploi public total à +0,1% contre +0,4% sans.
Une relative stabilisation de l’emploi public entre 2017 et 2020
Si l’on considère maintenant uniquement les emplois physiques, la variation entre 2017 et 2020 de l’emploi public est assez divergent si l’on prend en compte les effectifs hors emplois aidés ou les incluant.
Y compris emplois aidés, les effectifs croissent de 0,5% pour l’ensemble de la fonction publique (+30.800) entre 2017 et 2020, mais de +2,4% (+134.100) hors contrats aidés. On assiste donc à un effet de bascule. Les effectifs de contrats aidés baissent sur la période (-103.300), plus que contrebalancés par la montée en puissance des effectifs des contractuels (+177.500).
(en milliers) | Effectifs en 2016 | Effectifs en 2017 | Effectifs en 2018 | Effectifs en 2019 | Effectifs en 2020 | Évolution 2017-2020 (en %) | Évolution 2017-2020 (en %) |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Fonction publique de l'État | 2 504,8 | 2 507,0 | 2 502,7 | 2 503,9 | 2 524,6 | + 17,6 | 0,7% |
Fonction publique de l'Etat hors c.a. | 2 428,4 | 2 450,2 | 2 469,5 | 2 489,9 | 2 521,4 | + 71,2 | 2,9% |
Fonctionnaires et militaires | 1852,5 | 1 855,8 | 1 852,8 | 1 846,2 | 1 844,1 | – 11,7 | -0,6% |
Contractuels | 397,6 | 416,3 | 440,3 | 468,6 | 503,4 | + 87,1 | 21,9% |
Autres catégories et statuts | 178,3 | 178,1 | 176,4 | 175,1 | 173,9 | – 4,2 | -2,4% |
Bénéficiaires de contrats aidés (c.a) | 76,4 | 56,8 | 33,2 | 14,0 | 3,2 | – 53,6 | -70,2% |
Fonction publique territoriale | 1 977,2 | 1 970,0 | 1 957,5 | 1 968,5 | 1 960,3 | -9,7 | -0,5% |
Fonction publique territoriale hors c.a. | 1 885,8 | 1 902,2 | 1 918,9 | 1 936,0 | 1 931,8 | + 29,6 | 1,6% |
Fonctionnaires | 1469,3 | 1 467,8 | 1 468,3 | 1 469,0 | 1 455,6 | – 12,2 | -0,8% |
Contractuels | 356,8 | 376,1 | 391,1 | 407,7 | 419,9 | + 43,8 | 12,3% |
Autres catégories et statuts | 59,7 | 58,3 | 59,5 | 59,3 | 56,3 | – 2,0 | -3,4% |
Bénéficiaires de contrats aidés (c.a) | 91,4 | 67,8 | 38,6 | 32,5 | 28,5 | – 39,3 | -43,0% |
Fonction publique hospitalière | 1 189,2 | 1 187,6 | 1 185,9 | 1 189,4 | 1 210,7 | 23,1 | 1,9% |
Fonction publique hospitalière hors c.a. | 1 167,6 | 1 173,4 | 1 178,9 | 1 184,2 | 1 206,9 | + 33,5 | 2,9% |
Fonctionnaires | 832,9 | 826,5 | 816,6 | 810,5 | 806,7 | – 19,8 | -2,4% |
Contractuels | 212,6 | 225,1 | 238,9 | 248,0 | 271,8 | + 46,7 | 22,0% |
Autres catégories et statuts | 122,1 | 121,8 | 123,4 | 125,7 | 128,4 | + 6,6 | 5,4% |
Bénéficiaires de contrats aidés (c.a) | 21,6 | 14,2 | 7,0 | 5,2 | 3,8 | – 10,4 | -48,1% |
Ensemble de la fonction publique | 5 671,2 | 5 664,8 | 5 646,0 | 5 661,7 | 5 695,6 | 30,8 | 0,5% |
Ensemble de la fonction publique hors c.a. | 5 481,9 | 5 526,0 | 5 567,2 | 5 610,0 | 5 660,1 | + 134,1 | 2,4% |
Fonctionnaires et militaires | 4 154,7 | 4 150,1 | 4 137,7 | 4 125,7 | 4 106,4 | – 43,7 | -1,1% |
Contractuels | 967,0 | 1 017,6 | 1 070,3 | 1 124,3 | 1 195,1 | + 177,5 | 18,4% |
Autres catégories et statuts | 360,2 | 358,3 | 359,2 | 360,0 | 358,6 | + 0,3 | 0,1% |
Bénéficiaires de contrats aidés (c.a) | 189,3 | 138,8 | 78,8 | 51,7 | 35,5 | – 103,3 | -54,6% |
Source : INSEE, 2017-2022
Cette représentation graphique permet de bien mettre en lumière les dynamiques en présence :
Entre 2016 et 2020 on constate que la montée en puissance des contractuels est « gagée » par une baisse symétrique des emplois aidés dans l’ensemble de la fonction publique. Par ailleurs les fonctionnaires sous statut et militaires voient leurs emplois baisser chaque année. La variation des niveaux à compter de 2017 jusqu’en 2020 sont décroissant et en progression sur l’ensemble de la période.
Si l’on considère maintenant la situation dans la FPE (fonction publique d’Etat), la situation est moins accusée. La substitution contractuels/emplois aidés est quasi-symétrique en variation en 2017 et 2018, tandis que les augmentations des emplois de contractuels montent en puissance à compter de 2019 et en 2020. Soulignons que dans la FPE les emplois de fonctionnaires et militaires baissent à compter de 2018 et vont crescendo en 2019 avant de ralentir drastiquement en 2020.
Dans la FPT, la mise sous contrainte des dépenses locales à la suite de contrats de Cahors en juin 2018 a permis de contenir la hausse des effectifs de fonctionnaires titulaires. En 2017, la baisse des fonctionnaires s’explique par la contrainte mise en place sur la DGF (-10 milliards d’euros) sous le quinquennat précédent de François Hollande. L’année 2020 voit, alors même que les contrats de Cahors sont suspendus, les effets de la contractualisation intervenue 2 ans plus tôt, sur fond de transition démographique dans la FPT (-13.400 agents).
La pandémie en 2020 fait chuter et les baisses de contrat aidés et les hausses d’embauches de contractuels, bien que pour les collectivités territoriales, à la différence de la FPE, les baisses d’emplois aidés restent en cumul des variations pratiquement identiques (+62.900) aux hausses cumulées des contractuels (+63.300).
Dans la FPH, la baisse des effectifs de titulaires est continue. La particularité réside dans l’embauche massive de contractuels sur la période 2017-2020 et par la faiblesse de la baisse des contrats aidés. La progression des contractuels étant la principale raison de l’augmentation des effectifs dans la FPH en 2019 et en 2020.
Conclusion : la fonction publique se « dualise »
Observé en moyenne période l’emploi dans la fonction publique et dans chacun de ses versants offre une image de profonde mutation tout en ralentissant progressivement sa progression sur fond d’ajustement par les emplois aidés. La répartition des effectifs par statut est en effet illustrative :
Répartition des effectifs | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|
Ensemble de la fonction publique | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% |
Fonctionnaires et militaires | 73,3% | 73,3% | 73,3% | 72,9% | 72,1% |
Contractuels | 17,1% | 18,0% | 19,0% | 19,9% | 21,0% |
Autres catégories et statuts | 6,4% | 6,3% | 6,4% | 6,4% | 6,3% |
Bénéficiaires de contrats aidés (c.a) | 3,3% | 2,5% | 1,4% | 0,9% | 0,6% |
Source : INSEE, calculs Fondation iFRAP mars 2022
Entre 2016 et 2020 les fonctionnaires baissent de 1,2 point dans l’ensemble de la fonction publique, mais les contractuels augmentent de près de 3,9 points tandis que les bénéficiaires des contrats aidés baissaient de 2,7 points. La montée en puissance des contractuels semble régulière et significative.
Pour autant, la dynamique de création des contractuels s’effectue encore très largement au profit de la FPE, alors que l’on aurait pu penser que la FPT y aurait eu massivement recours depuis la loi relative à la transformation de la fonction publique du 6 août 2019 : +4,6 points dans la FPE contre +3,4 points entre 2016 et 2020. On constate néanmoins que le versant où la croissance est la plus rapide est la FPH, +4,6 pts entre 2016 et 2020. D’ailleurs en proportion de l’ensemble des emplois sur ce versant, les contractuels deviennent plus importants que dans la FPT de près de 1 point en 2020 (22,4% contre 21,4%), le croisement s’effectuant à compter de 2018.
Proportion des effectifs contractuels par versant (y compris emplois aidés) | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|
Ensemble de la fonction publique | 17,1% | 18,0% | 19,0% | 19,9% | 21,0% |
Au sein de la FPE | 15,9% | 16,6% | 17,6% | 18,7% | 19,9% |
Au sein de la FPT | 18,0% | 19,1% | 20,0% | 20,7% | 21,4% |
Au sein de la FPH | 17,9% | 19,0% | 20,1% | 20,9% | 22,4% |
Source : INSEE, calculs Fondation iFRAP mars 2022. Note de lecture : au sein de la FPE en 2020, la proportion de contractuels par rapport à l’ensemble des agents publics recensés dans ce versant est de 19,9%.
Par ailleurs, on peut apprécier la répartition des contractuels en tenant compte de leur masse relative au sein de chaque versant par rapport aux effectifs totaux de la fonction publique. On observe alors que les embauches de contractuels dans la FPE sont toujours plus importantes par rapport aux autres versants par ailleurs tous orientés à la hausse : +1,8 point depuis 2016 sur l’ensemble des effectifs de la fonction publique, contre +1,1 point dans la FPT et +1 point dans la FPH.
Répartition des effectifs contractuels par versant (y compris emplois aidés) | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|
Ensemble de la FP dont en pts | 17,1% | 18,0% | 19,0% | 19,9% | 21,0% |
Au sein de la FPE | 7,0 | 7,3 | 7,8 | 8,3 | 8,8 |
Au sein de la FPT | 6,3 | 6,6 | 6,9 | 7,2 | 7,4 |
Au sein de la FPH | 3,7 | 4,0 | 4,2 | 4,4 | 4,8 |
Source : INSEE, calculs Fondation iFRAP mars 2022 Note de lecture : sur un total de 21% dans l’ensemble de la fonction publique en 2020, les contractuels se décomposent en 8,8 points dans la FPE, 7,4 points dans la FPT et 4,8 points dans la FPH.
[1] En 2020, l’emploi continue d’augmenter dans la fonction publique, notamment dans le versant hospitalier, INSEE Première, n°1897, 17/03/2022, https://www.insee.fr/fr/statistiques/6215551
