Délais de paiement : faire cesser l'omerta du public !
Le rapport annuel de l'observatoire des délais de paiement qui est publié depuis 2007, est l'occasion de s'intéresser à l'amélioration des processus de paiement entre clients et fournisseurs au sein du secteur privé, et entre ces derniers vis-à-vis du secteur public. Phénomène étonnant lorsque l'on regarde la production de ces rapports sur une période de 5 ans, ils sont de moins en moins fournis sur le volet strictement « public ». En cinq ans, de 16 puis 22 pages en 2007 et 2008, le rapport est passé en 2011 à un maximum de 7 pages. Pourtant entre temps, les problèmes se sont amoncelés, avec la mise en place du progiciel Chorus en comptabilité publique nationale et du programme Hélios pour les collectivités locales. Raisons qui auraient dû conduire à renforcer l'appareil statistique et la production de données.
Plus curieux encore, certaines statistiques au départ tenues, n'existent plus aujourd'hui dans la livraison actuelle du rapport. Ainsi le rapport 2007 présentait les délais de paiement des administrations centrales (via le SCBCM (service de contrôle budgétaire et comptable ministériel)) et déconcentrées avec un classement des départements, ainsi que le nombre de factures, et la décomposition du délai global de paiement de l'administration en délais ordonnateurs, délais de transfert et délais des comptables.
Les comptes étaient donc précis et chiffrés et ce d'autant plus que le rapport 2007 comportait une première partie s'attachant à la description des cocontractants de la puissance publique : on y trouvait surtout la dispersion (évaluée à l'époque sur 2005) et la moyenne du solde commercial des entreprises privées par secteur selon qu'elles contractaient ou non avec les administrations publiques. Le suivi permettait donc de vérifier l'effet des délais de paiement propres à l'administration sur les entreprises elles-mêmes et leur trésorerie (en jours de chiffre d'affaires), et de conclure : « Au final, le solde commercial croît, en médiane, avec la part que représentent les contrats avec les administrations publiques. Ceci est bien la base d'une action résolue pour réduire les délais publics. » Une action qui se traduit l'année suivante par la prise d'un décret d'avril 2008 [1] modifiant la partie réglementaire du code des marchés publics ramenant progressivement de 45 à 30 jours le délai général des paiements des administrations publiques [2], pour une mise en place effective courant 2010.
Le rapport 2008 diversifie l'approche en s'attachant aux délais de paiement des collectivités locales. Un choix d'autant plus stratégique qu'à la fin 2009 le logiciel Hélios de gestion des finances locales doit être pratiquement intégralement déployé, ainsi que les premiers services facturiers animés dans les services déconcentrés par les TPGR (Trésoriers payeurs généraux de région). Il est donc essentiel de disposer de chiffres fiables avant l'opération pour pouvoir mesurer son impact. Dans le même temps le rapport concernant la situation financière des entreprises contractant avec la puissance publique livre ses statistiques 2006. On y apprend notamment que « les délais de paiement des sociétés qui contractent avec les administrations publiques sont plus longs que ceux des autres sociétés. »
En effet les délais clients s'élèvent en moyenne à 71 jours contre 30 pour celles qui contractent avec d'autres sociétés. Par ailleurs « plus la part dans le chiffre d'affaires [des administrations publiques clientes] est importante et plus les délais augmentent. » Un chiffre important parce qu'il ne recouvre pas la même réalité que le délai général de paiement renseigné par les administrations elles-mêmes. En effet, si la dépense est reportée en fin d'exercice ou à l'exercice suivant, le délai ordonnateur est « sous-évalué ».
On mesure aisément dans le graphique ci-dessus représentant l'évolution du DGP (délai général de paiement) de l'État, que la réalité décrite sur la trésorerie des entreprises ne correspond évidemment pas au DGP dégagé en 2006 toutes administrations d'État confondues. Celui-ci n'est que de 41,5 jours pour l'État contre 71 jours en moyenne de délai client pour les entreprises cocontractantes.
Inutile de dire que cette analyse économique de l'impact des délais de paiement publics sur les soldes commerciaux des entreprises, ne sera plus tenue à compter de 2009. Désormais seuls les délais de paiement officiels de l'État et des administrations locales sont publiés. La crise aidant, et les nouveaux systèmes informatiques de gestion des comptes publics Hélios (fin 2009) et Chorus (1er janvier 2010, puis 1er janvier 2011) étant déployés progressivement dans un climat général de crise, il aurait été pertinent d'en relever l'effet indirect sur le secteur privé. L'information est cependant désormais indisponible. Il s'agit véritablement d'un problème crucial d'open data, dans la mesure où les données statistiques existent nécessairement mais la mesure n'est pas sciemment soit tenue, soit rendue publique. La mise en place des nouveaux systèmes d'information comptables ne peut pas à elle seule faire écran au suivi des effets d'une réforme d'une telle ampleur sur les entreprises.
Tout au plus peut-on relever l'augmentation depuis 2008 des délais de paiement dans l'administration de près de 84,6% en 4 ans. En effet, entre 2008 et 2011, ceux-ci passent de 19,5 jours de DGP (délai global de paiement) à 36 jours. En cause, le déploiement très difficile du progiciel Chorus qui notamment au ministère de la Défense à partir de 2010 a conduit à faire exploser les délais. En décembre 2010, les délais de paiement pour l'ensemble des administrations qui ont basculé sur Chorus s'élève à 63 jours en moyenne. Au ministère de la Défense c'est bien pire avec 69 jours en moyenne, soit 39 jours supplémentaires par rapport à l'obligation légale [3]. En 2011, les pouvoirs publics exposent les « efforts d'apprentissages » réalisés par les services qui s'approprient désormais mieux le nouveau logiciel comptable. Les délais sont réduits sous Chorus à 32,5 jours au niveau global et à 49 jours en moyenne pour le ministère de la défense. Hors ministère de la Défense, les délais semblent rentrer dans l'ordre avec 25 jours sous Chorus hors Défense.
Reste alors à savoir ce qu'il en est des services « professionnalisés » au travers du service facturier de Bercy qui contrôle l'ensemble des paiements des administrations centrales. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : Les délais globaux se sont beaucoup améliorés entre 2007 et 2010, passant de 54 jours à 16 [4], mais les statistiques se dégradent à nouveau depuis 2011 où elles remontent à 20.
Cependant, les délais globaux de paiement par administration entre services centraux et déconcentrés n'étant plus suivis depuis 2010, il n'est pas possible de disposer de données plus détaillées. Pire, la décomposition opérationnelle jusqu'en 2010 entre délais ordonnateurs et délais comptables au niveau local comme central n'est plus disponible [5].
Désormais, on ne dispose que des données agrégées, ce qui ne permet pas d'isoler les effets volumes des factures non réglées en moyennes et leurs montants. Tout au plus peut-on constater que globalement les délais de paiement au sein des collectivités locales s'améliorent également globalement, comme en témoigne le tableau suivant d'environ 26% en quatre ans, avec tout de même des profils bien distincts suivant la taille des entités considérées (les grandes communes et les régions se distinguent nettement par la lenteur de leurs traitements facturiers, suivis par les EPCI (le secteur hospitalier étant jusqu'à présent régis par des délais dérogatoires (limite de 50 jours)). On est donc obligé de croire l'administration sur parole :
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Evolution | |
|---|---|---|---|---|---|
| Régions | 39,8 | 41 | 28,6 | 31,2 | -21,61% |
| Départements | 29,2 | 28,5 | 23,2 | 23,3 | -20,21% |
| Communes >10.000 habitants | 38 | 38 | 26,1 | 27,1 | -28,68% |
| Communes <10.000 habitants | 32,2 | 32,2 | 21,7 | 21,7 | -32,61% |
| Groupements à fiscalité propre | 36,3 | 32,5 | 25,3 | 26,4 | -27,27% |
| Offices publics de l'habitat | 32 | 34 | 27,1 | 27 | -15,63% |
| "Grands" établissements publics de santé | 40,5 | 43 | 36,7 | 38,5 | -4,94% |
| Autres établissements de santé publique | 36,6 | 35 | 30,1 | 29,9 | -18,31% |
| Toutes catégories | 35,3 | 34 | 25,2 | 26,1 | -26,06% |
Délais dans le secteur hospitalier : 50 jours
Conclusion :
Le rapport sur les délais de paiements est un bon exemple de la difficile mise en place de principes de transparence statistique en matière d'open governement. Il est en effet étonnant qu'au fil du temps la « qualité » objective des statistiques concernant les délais de paiement au sein des administrations publiques et leurs effets concrets sur les entreprises (en termes de trésorerie) se dégrade alors même que ces données sont doublement nécessaires :
- Nécessaires pour évaluer les coûts cachés de certaines politiques publiques dans le cadre de la modernisation des systèmes d'information comptables de l'État.
- Nécessaires afin de mesurer l'efficacité concrète de l'État-payeur par rapport aux objectifs qu'il se fixe lui-même (et notamment l'obligation du paiement sous 30 jours). Et les points de résistance.
Il est essentiel que dans le cadre d'un État « exemplaire », ces données redeviennent disponibles et les séries statistiques communicables. Il en va de la mesure de l'efficacité des services publics et de leur comparabilité avec les obligations de célérité imposées aux opérateurs économiques du secteur privé.
[1] Décret n°2008-407.
[2] Rappelons que par ailleurs le délai général de paiement des hôpitaux publics est de 50 jours.
[3] Le 5 juillet 2010, le ministère de la Défense communique sur un montant de factures traitées de 5,913 milliards d'€ soit 50% de moins que l'année d'avant à la même période.
[4] Il est précisé que les services facturiers sous application ACCORD sont stables à 18 jours, mais que ceux sous Chorus, varient de 16 à 40 jours !
[5] Ce qui est d'autant plus dommageable que le décret d'avril 2008 précité précise les délais maximaux ordonnateurs et comptables, pour les paiements, si bien que l'on ne peut pas vérifier son respect à la lecture des seules statistiques publiées.
