-157 ou +5 479 agents pour l'Etat en 2021 ?
Les données relatives au PLF 2021 sont disponibles au compte-goutte. Et les premiers éléments permettent de montrer quelques faits curieux : première difficulté, l'affichage de -157 ETP de baisse d'effectifs (schémas d'emplois) sur l'Etat et les opérateurs en 2021 doit être rapproché de l'augmentation du plafond d'emplois de près de +5.479 ETPT entre les deux exercices (et même de +5.511 en ajoutant les AAI/API et les agents de droit local). Qui dit vrai ? Par ailleurs, la masse salariale de l’Etat devrait augmenter significativement en 2021 (135,4 milliards d’euros), soit +1,8 milliard par rapport à 2020 dont +1,2 milliard pour les rémunérations d’activité stricto sensu. Cette évolution résulte principalement de trois facteurs, les mesures catégorielles (primes), les mesures dites « atypiques » (heures supplémentaires, comptes épargne temps, restructurations) et promotions dans la FPE. Il en résulte des dépenses de personnel mal maîtrisées que la crise pourrait conduire à faire déraper encore un peu plus.
Une dérive importante de la masse salariale de l’Etat (2012-2021)
Sources : INSEE[1] et documents budgétaires PLF 2021
Entre 2012 et 2021, soit en 9 ans, les charges de personnel (titre 2) du Budget de l’Etat ont augmenté de 17,4 milliards d’euros, passant de 118,1 milliards au début du quinquennat de François Hollande à près de 135,4 milliards d’euros en 2021 (+14,46%). La décomposition des charges permet d’affiner un peu le diagnostic[2] :
Les rémunérations d’activité augmentent sur la période de 9,8 milliards tandis que les cotisations et contributions sociales croissent de 7,8 milliards et qu’enfin les prestations et allocations diverses se replient de 200 millions d’euros environ.
Sur plus courte période il est possible de dégager une « maîtrise » de la masse salariale entre 2013 et 2015 où l’on observe une quasi-stabilisation (120,2 à 121,2 milliards) qui se traduit par une maîtrise inédite des rémunérations d’activité : 68,3 milliards en 2012 et 68,5 milliards en 2015. Au-delà la demande sécuritaire liée aux attentats terroristes, le lancement du protocole PPCR sur les rémunérations puis la nouvelle donne budgétaire liée au Covid-19 achèvent de scier la belle stabilité acquise pendant 3 ans.
Sur plus courte période, entre 2020 et 2021, la masse salariale augmenterait de 1,8 milliard dont près de 1,4 milliard s’agissant uniquement des rémunérations d’activité.
Décomposition de l’évolution 2020/2021
Si l’on s’appuie maintenant sur les documents budgétaires 2021, plusieurs décompositions sont disponibles afin de mieux prendre en compte l’évolution des dépenses de personnels de l’Etat :
| LFI 2020 | PLF 2021 | Variations | en % |
|---|---|---|---|---|
Rémunération d'activité | 76 574,46 | 77 827,00 | 1 252,54 | 1,64% |
Cotisations et contributions sociales | 54 235,86 | 56 508,82 | 2 272,96 | 4,19% |
Contributions d'équilibre au CAS Pensions | 43 816,51 | 44 020,77 | 204,26 | 0,47% |
Cotisation employeur au FPSOEIE | 197,48 | 143,05 | -54,43 | -27,56% |
Autres cotisations | 12 177,81 | 12 345,01 | 167,20 | 1,37% |
Prestations sociales et allocations diverses | 744,15 | 812,19 | 68,04 | 9,14% |
Total en titre 2 | 133 507,39 | 135 147,88 | 1 640,49 | 1,23% |
Total en titre 2 hors CAS pensions | 89 646,68 | 91 127,22 | 1 480,55 | 1,65% |
FDC et ADP prévus en titre 2 | 367,86 | 371,97 | 4,11 | 1,12% |
Sources : PLF 2021, retraitement iFRAP octobre 2021
Tout d’abord une décomposition fine permet de préciser l’augmentation des rémunérations d’activité : elles passeraient de 76,57 milliards à 77,82 milliards, soit une augmentation de 1,25 milliard d’euros. La contribution d’équilibre du CAS pensions augmenterait de seulement 204 millions d’euros à 44,02 milliards d’euros, tandis que le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FPSOEIE) verrait même ses cotisations baisser.
Le dynamisme de la masse salariale s’expliquerait par les déterminants suivants[3] :
| Total |
|---|---|
Solde exécution 2020 retraité | 89 178,26 |
Prévision Exécution 2020 hors CAS Pensions | 90 065,77 |
Impact des mesures de transfert et de périmètre 2020-21 | -3,40 |
Débasage de dépenses au profil atypique | -884,12 |
dont GIPA | -8,55 |
dont indemnisation des jours de CET | -153,39 |
dont Mesures de restructuration | -80,14 |
dont autres | -641,88 |
Impact du schéma d'emplois | 108,67 |
EAP schéma d'emplois 2020 | 178,39 |
Schéma d'emplois 2021 | -69,73 |
Mesures catégorielles | 673,16 |
Mesures générales | 18,53 |
dont rebasage de la GIPA | 6,37 |
dont variation du point de la fonction publique | 0,00 |
Mesures bas salaires | 12,16 |
GVT solde | 443,62 |
dont GVT positif | 1 383,88 |
dont GVT négatif | -940,24 |
Rebasage de dépenses au profil atypique - hors GIPA | 643,64 |
Indemnisation des jours de CET | 177,29 |
Mesures de restructuration | 82,79 |
Autres | 383,59 |
Autres variations des dépenses de personnel | 61,37 |
Prestations sociales et allocations diverses - catégorie 23 | 6,10 |
Autres | 55,27 |
Total | 91 127,24 |
Sources : PLF 2021, retraitement iFRAP octobre 2021
Les éléments explicatifs les plus puissants de l’augmentation de la masse salariale entre 2020 et 2021 seraient constitués par la poussée des mesures catégorielles (primes, etc.) à hauteur de 673,2 millions d’euros (dont les mesures promises aux enseignants, pour près de 400 millions), puis par l’augmentation des dépenses atypiques (complément épargne temps, heures supplémentaires payées, etc.) à hauteur de 643,64 millions d’euros et un GVT (glissement vieillesse technicité) solde de 443,6 millions d’euros. Ce dernier exprime une progression globale des rémunérations liées à l’avancement des carrières, faiblement contrebalancé par l’effet noria constitué par les départs à la retraite[4]. On relève enfin un schéma d’emploi en augmentation, notamment sous l’effet des recrutements effectués en 2020 qui rétroagiraient sur 2021 (ce que l’on appelle les extensions en année pleine[5]), alors que les recrutements envisagés pour 2021 déboucheraient sur des économies à hauteur de -70 millions d’euros.
Des effectifs 2012/2021 en hausse au niveau de l’Etat
Les effectifs totaux de l’Etat entre 2020 et 2021 augmenteraient de 2.440 ETPT, et de près de 9.534 ETPT depuis 2012. Entre 2020 et 2021, les effectifs des ministères porteraient l’ensemble des augmentations (2.451 ETPT) tandis que les plafonds d’emploi des budgets annexes s’ajusteraient à la baisse de 11 ETPT. Les opérateurs verraient leurs emplois sous plafond augmenter de 3.039 ETPT, tandis qu’une stabilité serait observée au sein du personnel étranger employé par la France et que celui des autorité publiques et administratives indépendantes augmenterait de 32 ETPT.
Source : PLF 2021, retraitement IFRAP octobre 2021
La croissance totale des effectifs portés par l’Etat s’apprécierait donc de 5.511 ETPT entre 2020 et 2021, mais ne serait visible dans la masse salariale stricto sensu qu’à hauteur de 2.272 ETPT, le reste étant payé sur des dépenses d’autres titres (notamment pour les opérateurs où ces rémunérations sont inclues dans les subventions pour charges de service public qui leur sont versées (titre 3), noyées donc dans les « autres dépenses de fonctionnement »). Relevons qu’entre 2012 et 2021, les effectifs des opérateurs ont augmenté de près de 31.634 ETPT, tandis que, rappelons-le, ceux du budget général et des budgets annexes s’appréciaient de 9.534 ETPT. Au total on assiste, sur la période, à une augmentation de 41.383 agents, rien que pour l’Etat et satellites directs (opérateurs, agents de droit local, autorités administratives).
[1] https://www.insee.fr/fr/statistiques/2122401#tableau-figure1
[2] voir https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2021/le-projet-de-loi-de-finances-et-les-documents-annexes-pour-2021?sort_bef_combine=created+DESC, ainsi que https://www.budget.gouv.fr/documentation/documents-budgetaires/exercice-2021/projet-de-loi-de-finances/budget-general
[3] La décomposition fournie est « retraitée ». En conséquence la ventilation s’effectue à partir d’un volume de dépenses de personnel hors CAS de 89,2 milliards d’euros en exécution prévisionnelle 2020 et non pas à 89,6 milliards en LFI 2020 comme indiqué dans le tableau précédent. Le point d’arrivée est cependant exactement le même à 91,127 milliards d’euros en 2021.
[4] En effet les départs peuvent être plus ou moins importants que les arrivées, mais en tout état de cause, les premiers, dont les rémunérations sont plus importantes, en partant font faire des économies à l’Etat puisque les nouveaux recrutés ont des rémunérations plus faibles (à effectif constant).
[5] En effet le schéma d’emplois est exprimé en ETP et non en ETPT comme les plafonds d’emplois, ce qui crée des débordements entre les exercices (pour les recrutements ou les départs intervenus au cours de l’année).
