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État et collectivités

Opérateurs de l’Etat, vrai coup de frein pour 2016 ?

Les opérateurs de l’État sont au nombre de 570, (550 en 2014), pour un budget total de 49,7 milliards d’euros (si l’on additionne les dotations budgétaires (subventions pour charge de service public (26,63 milliards d’euros), les dépenses de transfert (14,13 milliards d’euros et les dotations en fonds propres (0,65 milliard d’euros)) et les ITAF (impôts et taxes affectées) soit 8,3 milliards d’euros – voir rapport complet de la Cour des comptes). Leur volume financier total, si on inclut leurs autres sources de revenus, est en réalité d’environ 50 milliards d’euros. Or, comme nous l’indique une récente communication du Conseil des ministres en date du 27 mai 2015, le gouvernement entend agir énergiquement afin que ces démembrements de l’État « rentrent dans le rang » et participent pleinement à l’effort global de l’État à hauteur de 2,4 milliards d'euros d'économie. Pour cela, Thierry Mandon annonce la suppression de 9 opérateurs pour les années à venir, dont on ne connaît pas malheureusement l'identité. Il faut dire qu’entre 2007 et 2012, alors que la RGPP battait son plein, les effectifs avaient crû de 6,1% alors même que l’État les baissait de 6%, tandis que les budgets explosaient (entre crédits et taxes affectées) de près de 15% sur la période, « une croissance quatre fois plus rapide que celle des moyens de l’État » (voir le communiqué du gouvernement).

Ce que nous comprenons du projet de Thierry Mandon, secrétaire d’Etat chargé de la réforme de l’Etat et de la simplification, c’est que l’effort total demandé aux opérateurs pour 2015 sera inédit et de près de 2,4 milliards d’euros. Ce programme devrait se répartir de la façon suivante :

  • 1,9 milliard d’euros « d’effort sur les agences » dans le cadre des 7,7 milliards d’euros d’économies sur les APUC (administrations publiques centrales : Etat+Opérateurs)
  • 0,5 milliard d’euros supplémentaires dans le cadre des économies additionnelles annoncées dans le Pstab 2015-2018, sur un total de 1,2 milliard de mesures complémentaires « sur l’Etat et ses agences ».

Comment vont se dégager ces économies ?

1. Maîtriser la masse salariale des opérateurs : les pouvoirs publics ont décidé de stabiliser les emplois de l’Etat et des opérateurs sur la période 2012 et 2017. Cependant, le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution du budget 2014 (mai 2015) précise : « l’objectif de stabilisation de la somme des emplois entre l’Etat et les opérateurs, porté par la LPFP 2012-2017, est jusqu’ici respecté grâce aux baisses d’effectifs de l’Etat ». Un tableau pour mieux l’illustrer : si l’on excepte les valeurs 2015 qui sont partielles, on constate dans les plafonds exécutés une croissance continue des effectifs des opérateurs jusqu’en 2014 inclus avec +22.708 ETP entre 2011 et 2014 en total sous et hors plafond.

Sources : Cour des comptes, jaune budgétaire PLF 2015, les chiffres en rouge sont exprimés en ETPT

Exemple : la gestion des opérateurs sous et hors plafond en 2014

Plus inquiétant, la gestion des effectifs semble particulièrement souple : en LFI 2014 nous précise la Cour, était fixé un objectif de création de 2000 nouveaux emplois sous plafond à Pôle Emploi et 1000 dans les universités, gagées par -1.229 emplois dans les autres opérateurs. Soit une progression nette de 1.771 emplois.

Le bilan à la fin de l’année est contrasté : les 1000 emplois annoncés à l’université se sont traduits par la création de 1.032 ETPT, dont 820 hors plafond. Ils ont donc été placés hors norme afin limiter la progression sous norme à +1.470 ETP (en ligne donc avec l’objectif de +1.771 emplois), malgré la création de 3.091 ETP supplémentaires à la suite du lancement d’un nouvel opérateur du ministère de la Culture, le CEREMA (centre d’études et d’expertise sur les risques de l’environnement et l’aménagement). La baisse des effectifs sous plafond hors CEREMA pour 2014 est donc obtenue par la création hors plafond des 820 emplois à l’université, permettant d’afficher une baisse sous plafond de 1.621 ETP hors CEREMA.

En réalité entre 2013 et 2014, les effectifs sous et hors plafond des opérateurs ont une nouvelle fois augmenté de 3.034 ETP…

Thierry Mandon n’attaque pas frontalement l’augmentation des effectifs des opérateurs. Il propose plutôt la poursuite d’une dynamique de fusion des entités qui avait conduit entre 2012 et 2014 à la suppression nette de 54 entités. Il envisage d’en supprimer 12 autres au travers de 9 chantiers de réformes entre 2015 et 2016. On croit lire en filigrane que les plafonds d’emplois seront ajustés d’autant. Encore faut-il pour cela que le hors plafond soit lui aussi maîtrisé ce qui n’est pas clairement énoncé. Cependant, en enjoignant aux opérateurs à réseau territorial d’ajuster leur organisation à la nouvelle carte des régions, on croit là aussi comprendre à une rationalisation progressive des effectifs territoriaux de ces opérateurs. Pourtant la masse salariale des opérateurs continue d’augmenter, entre les comptes financiers 2012 et 2014, la masse salariale (périmètre courant) s’est appréciée de 6,1% passant de 26,07 milliards d’euros à 27,67 milliards.

  • Il serait pourtant important de définir une cible d’évolution des dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention des opérateurs[1]. Cible qui rentrerait en cohérence avec l’obligation énoncée dans le cadre de la LPFP 2012-2017 de limiter les dotations de l’Etat aux opérateurs à 0,7% hors CAS pension à horizon 2015.
  • Plafonner la part arbitrable des effectifs de personnel hors plafond et la faire baisser selon une trajectoire pluriannuelle.
  • Mettre en place une redéfinition paramétrique des cibles des dépenses de fonctionnement étendues (avec les dépenses de personnel) en basculant vers une logique à la suédoise des automatic productivity cuts[2] (aligner les gains de productivité du public sur ceux du privé sur base pluriannuelle).

2. La revue périodique des opérateurs est lancée : il s’agit d’une bonne mesure qui effectivement permet de boucler l’encadrement de la création des nouvelles agences par l’intermédiaire de la circulaire du premier ministre en date du 9 avril 2013 systématisant les études d’opportunité et d’impact. Cela devrait permettre d’éviter la stratification des opérateurs nouvellement créés, leur imposant de « faire leurs preuves ». Cependant, le ministre n’a pas annoncé la nécessité de travailler à effectif d’agence constant. Cela aurait pu être mis en place afin d’éviter l’éparpillement des structures sur le principe du one in, one out, mais surtout de faire baisser les coûts de tutelle (on comprend intuitivement que la multiplication des structures aboutit à créer des emplois de suivi dans les ministères qui en ont la gestion). Par ailleurs, les contraintes budgétaires souples annoncées dans le cadre de la LPFP 2012-2017 (stabilité des effectifs de l’Etat et des opérateurs sur la période, cible de progression de +0,7% en 2015 hors CAS pension des crédits budgétaires), permettent de définir un principe général de gage, afin de ne pas faire déraper les dotations sur le plan global ; il est surprenant que celui-ci n’ait pas un pendant quant au nombre de structures. En effet, si des suppressions sont programmées, les créations sont également nombreuses : Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, Agence pour le développement économique des territoires, Agence du numérique, Agence nationale de contrôle des logements sociaux etc… en tout entre 2014 et 2015 ce sont près de 20 entités nouvelles (nettes des suppressions) qui ont vu le jour!

​​3. Plafonner progressivement les ITAF (taxes affectées) : le compte rendu des ministres est sibyllin sur ce volet : « le respect de la trajectoire de finances publiques du programme de stabilité sera sécurisé par le plafonnement généralisé des taxes affectées prévu par l’article 16 de la LPFP 2014-2019 ; les taxes qui n’auraient pas été plafonnées seront « rebudgétisées » à compter du 1er janvier 2017. » Soit, mais comme la LPFP 2014-2019 impose un plafonnement intégral des taxes affectées au 1er janvier 2016, on ne comprend pas bien pourquoi la budgétisation du reliquat serait d’office au 1er janvier 2017 alors qu’aucune ne devrait pouvoir subsister sans plafonnement dès 2016… est-ce parce que le gouvernement voudrait repousser l’échéance d’un an, sachant qu’en 2014, seules 75% des taxes affectées étaient plafonnées (5,58 milliards sur 7,4 milliards d’euros ?) ; un chiffre encore plus médiocre pour 2015 où les ITAF représentent 8,32 milliards d’euros, les taxes plafonnées[3], 5,05 milliards d’euros, soit seulement 60% (estimation). Des taxes affectées dont le montant est régulièrement surévalué entre la LFI et la loi de règlement. Ainsi pour 2014 les ITAF étaient estimées à 8,32 milliards d’euros comme en LFI 2015, mais étaient exécutées à 7,4 milliards soit une baisse de près de 900 millions d’euros. Des allusions dans le dernier rapport de la Cour des comptes sur l’exécution 2014 laissent par ailleurs présager que certains plafonnements auraient été repoussés contre des ajustements budgétaires plus soutenus en cours d’exécution de la part des opérateurs… le doute subsiste donc… Il en va pourtant du dynamisme des recettes revenant au budget général (BG), en 2014 les effets du plafonnement avaient été trop modestes ; celui-ci n’avait rapporté au BG que 300,6 milliards d’euros.

  • Plafonner les ITAF ou les rebudgétiser avec semble-t-il un an de retard, n’est pas suffisant, il faudrait également déterminer le bon niveau de plafonnement. A cette fin une clé globale devrait être mise en place permettant par exemple une évolution « zéro volume » des ITAF à partir d’une année de référence par exemple 2014. Dans ces conditions ce serait alors le BG qui bénéficierait des bons effets de la croissance[4].

4. Une recherche d’exemplarité des opérateurs : Les mesures annoncées par le ministre sont fortes et symboliques… mais quelque peu timorées : assurer « la publication de la somme des dix plus importantes rémunérations totales », est contraire au principe de transparence qui voudrait que ces rémunérations soit publiées séparément et nominativement. Il s’agit cependant d’une initiative qui va dans le bon sens. Mais si l'on demande de développer le principe du "Say on Pay"  dans le secteur privé, le secteur public ne doit pas l'éluder non plus. Il faut l'imposer à l'ensemble des opérateurs. Par contre, la publication de l’évolution sur trois ans de la totalité des dépenses de gestion est un acte de transparence inédit pourvu qu’il soit détaillé (ou détaillable) par agence. Par ailleurs depuis le 1er octobre 2014 les directeurs généraux d’EPIC sont soumis aux mêmes obligations déontologiques que les membres du gouvernement et relèvent de la HATVP (la Haute autorité pour la transparence de la vie publique). On sent bien ici le contrecoup de l’affaire Agnès Saal ex-directrice de l’INA. Son reclassement à l’issue de ses fonctions pose la question du maintien dans le statut de la fonction publique pour les directeurs d’opérateurs.

  1. Une réforme courageuse aurait été de proposer la publication de l’ensemble des rémunérations des dirigeants des opérateurs
  2. Un raffinement des dépenses de gestion permettant de faire apparaître les frais de représentation et de communication
  3. De mettre en place une obligation de démission de la fonction publique pour briguer la direction d’un opérateur (ce qui aurait permis d’introduire une distinction dans les emplois à la discrétion du gouvernement, certains devenant de droit contractuels).
  4. De proposer la publication des rapports d’exécution budgétaire des opérateurs (afin de voir les résultats par rapport aux conventions d'objectifs et de moyens (COM)). Plus simplement il conviendrait de publier les bilans annuels d'activité et financiers (avec les annexes, afin de dépasser la simple image de documents promotionnels).

5. Un renforcement de tutelle des opérateurs est annoncé : il s’agit notamment de multiplier les conventions d’objectifs avec leurs opérateurs. Or pour le moment ce qui semble également pécher c’est la remontée chiffrée des dépenses des opérateurs. La direction du Budget ne peut toujours pas disposer de remontées en temps réel. Il n’est donc pas possible de suivre l’exécution budgétaire des opérateurs de façon consolidée en cours d’exercice afin de permettre des rectifications de trajectoires au fil de l’eau.

Conclusion :

Si les mesures concernant les opérateurs vont dans le bon sens, elles sont à notre avis encore trop timorées. Les opérateurs malgré les freins que l’on leur impose, bénéficient encore de marges de manœuvres conséquentes. Il est donc difficile de croire qu’en dehors des ponctions réalisées sur les trésoreries des opérateurs, les économies annoncées soient au rendez-vous. Pour 2015 rappelons-le il faudrait parvenir à dégager sur les opérateurs pour près de 2,4 milliards d’euros. Sur ces derniers 691 millions d’euros seraient dégagées par les effets des taxes affectées, alors même que le plafonnement est réduit en 2015 par rapport à 2014… on peut déjà grandement en douter. Le reste viendrait d’une baisse de 2% des subventions pour charge de service public, ce qui représente (si l’on ne l’applique qu’aux opérateurs, la mesure n’étant pas elle-même chiffrées), environ 533 millions d’euros supplémentaires, soit un total de 1,22 milliards d’euros. On sait que les économies annoncées sur les opérateurs doivent être évaluées par rapport à un tendanciel, mais en l’absence d’un ajustement résolu à la baisse des effectifs, il est compliqué de comprendre comment les gouvernement va parvenir à doubler la mise d’ici la fin 2015[5]. Enfin, il est important de noter que certaines entités qui pourraient être considérées comme des opérateurs restent pourtant en dehors de la liste (c'est la différence entre les opérateurs et les agences). Ainsi l'AGRASC (l'agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués) qui est un EPA (un établissement public administratif) relevant de la double tutelle du ministère de l'Intérieur et de la Justice, n'apparaît pas dans la liste des opérateurs, pas plus que ses financements (ressources publiques affectées non budgétaires (attributions de produit))... il existe encore du chemin à faire pour rendre plus transparents les opérateurs. Quid des agences dont le périmètre est plus large?[6] 

[1] Elles permettraient de prolonger les efforts qui avaient été demandés dans le cadre de la LPFP 211-2014 prévoyant la réduction des effectifs sous plafonds hors organismes de recherche et universités de 1,5%/an et des dépenses de fonctionnement réduite de 10%.

[2] Voir notre note précédente sur le sujet.

[3] Y compris prélèvements exceptionnels sur les fonds de roulement (qui ne sont pas dissociées), ce qui d’ailleurs est encore plus dur pour le ratio de sortie. Voir rapport PLF 2015 tome 1 p.10 Assemblée nationale.

[4] Une telle clé de référence aurait également le mérite de renforcer les dotations budgétaires en cas de récession, sans avoir à réactualiser les ITAF elles-mêmes. Il s’agirait alors d’une « rebudgétisation rampante ».

[5] Ibidem, p.26.

[6] Il est intéressant de noter que le ministre ne s'est pas intéressé aux critères de détermination des opérateurs dans le but d'améliorer le "jaune" opérateur. En effet pour être considéré comme un opérateur, l'entité doit avoir un financement majoritairement public, ce qui peut poser certains problèmes. Par exemple, si une entité se finance (imaginons le cas de l'AGRASC) majoritairement sur les avoirs saisis par attribution de produits, elle n'apparaîtra pas dans la liste des opérateurs. Le critère des "ressources propres" et des taxes ou redevances affectées (voir le rapport du CPO sur les ITAF de 2013), permet ainsi d'exclure les organismes inter-professionnels et les montants de CVO (cotisations volontaires obligatoires), dont le statut juridique est contesté. C'est un élément plus que contestable car si les CCI, Chambres d'agricultures ou de l'artisanat sont inclus dans les opérateurs, on ne voit pas pourquoi ces démembrements en seraient exclus. Il faudrait militer pour plus d'exhaustivité ou étendre le champ du jaune budgétaire. Enfin, aucune réflexion n'est pour le moment menée sur un "jaune budgétaire agence", qui permettrait de documenter la liste, plus large publiée par l'INSEE des ODAC (organismes divers d'administration centrale).