Mettre le Centre d'analyse stratégique au service du Parlement
Dans le cadre de la mise en place de la modernisation de l'action publique, le gouvernement entend retourner assez anachroniquement à l'ancien commissariat général au plan. Cette approche peut effectivement choquer, et ce d'autant plus que les services du Premier ministre disposent par ailleurs d'une panoplie bien fournie d'organismes d'expertise (près de 33, hors autorités administratives indépendantes rattachées (au moins 7 pour un budget total de 80 millions d'euros) et les services eux-mêmes dont la DISIC, le SGDN, le SGG, etc., ainsi que des organismes annexes comme la Grande Chancellerie de la Légion d'honneur, la chancellerie de l'ordre national du mérite, l'IHEDN, l'INHES-J, l'OFDT et la CIFAD). Nous avons essayé de les modéliser suivant deux répartitions, l'une en fonction du montant de leurs budgets et l'autre en fonction de l'augmentation de celui-ci.
1. Autour des services du Premier ministre la comitologie est importante
Les premiers organismes concernés sont la commission d'indemnisation des spoliations intervenues pendant la seconde guerre mondiale (2 millions d'euros en 2013), le COR (conseil d'orientation des retraites pour 1,111 million d'euros), le CAE (conseil d'analyse économique) à hauteur de 0,84 million d'euros et le conseil d'orientation pour l'emploi (0,524 million d'euros), le conseil stratégique pour le numérique (0,354 million d'euros) et le conseil culturel de l'Union pour la Méditerranée (0,325 million d'euros).
Si maintenant on regarde les budgets classés en fonction de leur accroissement, nous observons une répartition sensiblement différente qui tient compte des dynamiques en cours. Certains organismes coûteux voient leur budget reculer légèrement tandis que d'autres progressent très rapidement. A titre d'exemple le centre d'analyse de la société progresse de près de +673% entre 2009 et 2011 (derniers chiffres connus) pour atteindre près de 252.000 euros, suivi par la commission relative à certains armements complexes (+477%), et la commission interministérielle de sécurité aérienne (+194%). Certains organismes régressent de près de 7% comme la commission de déontologie ou la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (-16%).
Les enjeux financiers cumulés sont en définitive peu importants, notamment parce que de nombreux comités se réunissent peu ou n'offrent aucun jeton de présence. Au total le coût de ces organismes est évalué à 7,24 millions d'euros, en progression de 6,6% depuis 2009.
2. Redéployer le Centre d'analyse stratégique en direction du Parlement
Face à ces organismes, le Centre d'analyse stratégique représente une structure intégrée au sein des services du Premier ministre (programme 129, action 11 Stratégie et prospective), représentant seulement 5,1% des crédits ouverts en 2013, soit plus de 25 millions d'euros.
Assez curieusement l'intégralité de son budget n'assure pas son fonctionnement et ses investissements courants. Certaines subventions transitent par le CAS pour abonder les budgets d'autres organismes de recherche. Par ailleurs les dépenses de l'organisme ne sont pas véritablement maîtrisées, elles croissent en euros constants de 10,41% entre 2007 et 2013, dont 4,5% pour les dépenses de personnel et 48,6% pour ses dépenses de fonctionnement. Seules les dépenses d'intervention en direction d'autres organismes se contractent de près de 9,28%. Celles-ci figurant au titre 6 sont particulièrement intéressantes à analyser.
En effet, on constate qu'environ 20% du budget du CAS sert en réalité à soutenir différents organismes, dont certains de façon pérenne et récurrente, comme l'IRES, l'institut de recherches économiques et sociales, organisme animé par les syndicats, mais aussi deux organismes de recherche en matière de relations internationales (IFRI, institut français des relations internationales [1], et IRIS, institut de relations internationales et stratégiques [2]), et d'autres de façon beaucoup plus ponctuelle comme la Fondapol, l'institut Thomas More ou le CNAM de Lorraine qui furent financés par le CAS en 2010 et 2011 par l'intermédiaire d'une mobilisation exceptionnelle de la réserve parlementaire.
A fin d'information du Parlement, il pourrait être utile de réorienter le Centre d'analyse stratégique en direction du Parlement pour effectuer les études d'impact sur la législation (voir encadré). Celui-ci serait alors porté par la mission « Pouvoirs publics » après transfert de l'action 11 du programme 129 de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Au préalable il serait pertinent de « purger » le CAS de son rôle de subvention d'organismes de réflexion. Tant la composante « dialogue social » que la composante « internationale » mériteraient de rester au budget des services du Premier ministre. Délesté de ces dépenses d'intervention, le CAS pourrait ensuite se réorienter vers l'analyse et l'évaluation des politiques publiques au bénéfice du Parlement pour un budget redimensionné de 21 millions d'euros. Cela supposerait de couper le lien entre le CAS et les différents organismes rattachés que nous avons évoqués plus haut, en particulier : le CEPII (le centre d'études prospectives et d'information internationale), le Conseil d'analyse économique, le COR, le conseil d'analyse de la société et le conseil d'orientation pour l'emploi). Le CEPII émargeant au même budget que le CAS, sans publier de rapport financier particulier, il est impossible de connaître exactement sa surface financière par rapport au Centre d'analyse stratégique. Le transfert de fonds est en réalité bien en-dessous des 21 millions d'euros envisagés ; en effet, le rapport de Mme Yannick Moreau précise que le budget CAS 2012, hors subventions aux organismes et hors CEPII, représente un montant de 12,3 millions d'euros [3], celui-ci dispose donc d'un budget autonome de 10,87 millions d'euros. En conséquence c'est un budget de 12,3 millions d'euros qu'il faudrait transférer au Parlement.
[(Le CAS emploie environ 150 personnes, manifestement sous-valorisées où l'on retrouverait toutes les compétences (statisticiens, économistes, juristes etc.) qui sont nécessaires pour effectuer des études d'impact et de se pourvoir d'un modèle de budget dynamique comme le Joint Committee on Taxation aux Etats-Unis qui répond à 7.000 requêtes par an avec un personnel de 65 personnes. La réaffectation d'une partie des personnels au bénéfice du Parlement doit pouvoir se faire à coût constant pour les finances publiques, moyennant une régularisation budgétaire entre le budget des services du Premier ministre et ceux du Parlement (mission « pouvoirs publics). La convention de recherche permettant la création du modèle et des bases de données pourrait être financée sur des fonds dégagés par les deux assemblées.)]
Conclusion
L'intérêt majeur du rapport Moreau remis au Premier ministre serait de réorganiser les différentes structures gravitant autour du CAS. Fidèle à sa proposition de renforcer les moyens du Parlement, la Fondation iFRAP plaide pour le transfert au Parlement des services du CAS qui devront sans doute se restructurer afin de s'orienter exclusivement vers l'assistance au Parlement dans l'évaluation des politiques publiques [4]. L'ensemble des propositions du rapport Moreau ne sont pas à rejeter. Il semble intéressant de basculer les subventions de l'IRES, de l'IFRI et de l'IRIS vers les ministères du Travail et des affaires étrangères.
[1] Avec un total de ressources d'exploitation en 2011 de 6,59 millions d'euros, l'IFRI est subventionné par le CAS à hauteur de 23%. Par ailleurs cette seule subvention représente 81% des subventions reçues par l'organisme. Le rapport d'activité 2012 n'est pas encore disponible.
[2] Le rapport d'activité de l'IRIS ne comprend aucune donnée financière. Celles-ci ne sont pas librement communiquées au contraire de l'IFRI qui est sur cette matière plus transparente que son homologue.
[3] Voir le rapport de Yannick Moreau, Pour un commissariat à la stratégie et la prospective, p.69.
[4] AU sein du premier rapport du CIMAP (comité interministériel pour la modernisation de l'action publique, il a été mis en place plusieurs décisions relatives aux études d'impact : n°11 relative au test PME et à la simplification normative, n°15 relative aux textes réglementaires et transposant le droit communautaire, n°43 relative à la nécessité de toute création d'une agence nouvelle. Bien évidemment, le rapport ne pouvait se prononcer littéralement sur l'évaluation du Parlement, cependant l'idée de contradiction dans les études d'impacts est présente, ne serait-ce que pour renforcer leur qualité. Il importe donc que le Parlement se dote d'une capacité d'évaluation ex ante indépendante, s'agissant des projets de lois qui lui sont transmis ou de ses propres propositions de loi. Par ailleurs, le gouvernement envisage que le commissariat général à la stratégie et à la prospective s'occupe des études ex post, voir rapport p.29. C'est étonnant puisque ce rôle appartient à la Cour des comptes qui le justifie par sa position d'équidistance entre les pouvoirs publics. Si l'évaluation ex post est l'apanage de la Cour des comptes, celui de l'évaluation ex ante devrait être celle du CAS adossé au Parlement. D'ailleurs le commissariat général à la simplification pourrait s'occuper également de cette tâche, servant alors d'animateur à la politique d'évaluation des ministères. Dans le cas contraire, il y aura un risque de redondance accru.
