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Budget et fiscalité

Quelles baisses de dépenses pour financer les 10 milliards d'annonces ?

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 13 décembre 2018 à 16:26
• Mis à jour le 15 décembre 2018 à 16:21

Exposition des mesures

Afin de prendre en compte l’ensemble des mesures venant se surajouter aux dispositions des PLF et PLFSS 2019, il faut également y joindre les propositions formulées par le Premier ministre Edouard Philippe début décembre, plus précisément l’extension du chèque énergie et l’augmentation de la prime à la conversion (pour les véhicules à moteur).

L’ensemble de ces dispositions sont résumées et chiffrées dans le tableau suivant :

Source : Calculs de la Fondation iFRAP 2018 sur la base des PLF et PLFSS 2019 et documents A.N. Sénat annexés.

Nous avons formulé deux hypothèses :

- Une hypothèse « minimaliste » avec des estimations plus faibles en matière de renforcement de la prime d’activité (à partir d’avril 2019), une hypothèse basse de coût fiscal des primes défiscalisées en 2019, une évaluation de la suppression de la hausse de CSG pour les retraités jusqu’à 2.000 euros sur la base de la dernière estimation connue fournie par Gérald Darmanin le ministre de l’Action et des comptes publics (par rapport à un gain initial de la mesure pour les finances publiques de 4,5 milliards en 2018) et une base basse de la fiscalité écologique à 4,3 milliards d’euros[1]. Le coût total est estimé par nos soins à +9,68 milliards d’euros.

- Une hypothèse « maximaliste » avec une bascule de l’augmentation de 80 euros de la PA dès le 1^er janvier (plus plausible), une estimation plus haute du coût pour les finances publiques de la prime défiscalisée[2] (effet d’aubaine), tandis que la suppression de la hausse de CSG sur les retraites inférieures à 2.000 euros serait plus importante (4,3 milliards, afin de tenir compte du dynamisme des revenus et de la population sous gestion), et que la fiscalité écologique « gelée » serait plus importante à 4,9 milliards d’euros. Nous estimons le coût total à 13,2 milliards d’euros.

Par ailleurs nous rajoutons au chiffrage, les annonces formulées par le Premier ministre Edouard Philippe, pour un montant de 390 millions d’euros, à savoir +100 millions pour l’extension du chèque énergie et une augmentation de la prime à la conversion automobile de +290 millions d’euros[3].

Les effets bruts sur les finances publiques en cas de non-gage

Nous donnons un aperçu des effets sur les finances publiques de la mise en place de ces dispositions non gagées dans le format maximaliste. Les difficultés ne se feraient pas attendre, mais elles seraient temporaires (toutes choses égales par ailleurs), avec un déficit public à 3,3% du PIB et une dette proche des 99%. Notons que ce sont les soldes de l’Etat et des ASSO qui sont impactés.

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Et pour une évaluation en points de PIB :

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Dans ces conditions le déficit public ne serait pas de 98,7 milliards d’euros pour l’Etat en comptabilité budgétaire comme affiché dans le PLF 2019, mais de 105,3 milliards d’euros, par ailleurs, le solde excédentaire des administrations de Sécurité sociale serait impacté, passant de 20,2 à 13,2 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Les effets sur la dette publique ne seraient pas minces, puisque celle-ci atteindrait 99,1% en 2019.

Source : PLF 2019, RESF 2019, Calculs Fondation iFRAP 2018

Les gages possibles pour conjurer cette dégradation ponctuelle des finances publiques

A très court terme étant donné la problématique de « pouvoir d’achat », les économies doivent tout d’abord être assurées « en exécution[4] ». Il s’agit d’économies de gestion et non d’économies « structurelles ». Sur ce point, les économies identifiées consisteraient à sanctuariser la réserve de précaution, réserve qui a été rabaissée sensiblement depuis le PLF 2018. Les marges de manœuvre sont donc plus étroites qu’en 2017, mais limitent également les sous-budgétisations chroniques.

Mais même en cas de très bonne tenue des mises en réserve de crédits et de leur annulation en fin d’exercice, les Opex et Opint du ministère de la Défense seraient encore en 2019 sous-budgétisées de près de 583 millions d’euros (net des fonds de concours).

Enfin si les taux français ne se distordent pas plus rapidement que prévu pour des causes intrinsèques (les annonces et le mouvement des « gilets jaunes ») ou extrinsèques (environnement macroéconomique mondial), il est raisonnable de supposer une économie sur les charges d’intérêt en 2019 de 1 milliard d’euros.

Sources : PLF 2019 et Sénat rapport général tome 3.

Par ailleurs, pour la circonstance, afin de frapper les entreprises du numérique faisant un chiffre d’affaires important en France mais n’y dégageant que peu de bénéfices imposables, nous anticipons la mise en place d’une taxe « GAFA » sur le chiffre d’affaires dans le cadre d’un PLFR 2018 (articles non rattachés…), ou en seconde lecture du PLF 2019 à l’Assemblée nationale. Nous estimons qu’une recette supplémentaire de 2 milliards d’euros serait envisageable.

Il pourrait en résulter une couverture de 6,92 milliards d’euros du besoin de financement, sur les 10 à 13,6 milliards nécessaires. Dans ces conditions d’autres mesures pourraient être sollicitées :

• Un blocage du protocole PPCR pour les fonctionnaires des trois fonctions publiques une année supplémentaire (il avait déjà été bloqué en 2018). Ce décalage d’1 an devrait permettre de dégager 745 millions d’euros[5] ;
• Procéder à un blocage exceptionnel dans la FPE des progressions de carrière pendant un an (le fameux GVT +), ou le ralentir sachant qu’un gel total pourrait aboutir à une économie de 1,245 milliard d’euros ;
• Modifier les règles de calcul de l’Indemnité de résidence faisant partie du traitement de base de la fonction publique. Alors que l’IR pour les trois fonctions publiques représente 1,090 milliard d’euros (630 (FPE), 320 (FPT), 140 (FPH)) hors DOM, la prise en compte pour son calcul du lieu effectif de résidence et non plus du lieu de travail, pourrait permettre de dégager une économie comprise entre 200 et 300 millions d’euros ;
• La crise des « gilets jaunes » a mis également en lumière le problème de la dépense publique et des inégalités public/privé. La suppression du supplément familial de traitement ou sa suspension provisoire de versement (pour 1 an), pourrait aboutir à dégager une économie de 1,55 milliard d’euros (910 millions pour la FPE, 270 millions pour la FPT et 370 millions pour la FPH) ;
• Recalibrer les schémas d’emplois prévus au niveau de l’Etat. Si à titre exceptionnel la mise en place d’un non renouvellement de 2 départs sur 3 à la retraite était décidé dans la FPE, hors missions « prioritaires », il serait alors possible de réduire les postes de 20.406 ETP en un an. Il serait par ailleurs possible de ne quasiment pas toucher aux « primo-recrutements » qui sont estimés à 87.207 pour 2019 au niveau de l’Etat. En effet les autres entrées représentent près de 57.135 ETP. Celles-ci seraient donc impactées à hauteur de 36% sur le plan global. Il n’y aurait donc pas d’effet sur le chômage, comme c’est si souvent dit. Gain pour l’Etat en 2019 : 748,82 millions d’euros, hors CAS pension.
• Enfin, il serait également possible dans l'urgence de porter progressivement par augmentation d'un quadrimestre par an l'âge de départ à la retraite à 65 ans dès 2027. Dans cette hypothèse structurante, si la mise en oeuvre en était effectivement au 1er janvier 2019, le gain pour les finances publiques serait de +1,3 milliards d'euros. Le dispositif pourrait néanmoins avoir une incidence sur le schéma d'emploi de la fonction publique (donc de la FPE) dans des proportions qu'il n'est pas possible de déterminer précisément. Pour simplifier on supposera que l'impact est minime.

 

Au total, les économies complémentaires identifiées représenteraient 4,6 milliards d’euros, de quoi arriver à quasiment couvrir les nouvelles dépenses affichées par le Gouvernement. Si le recul de l'âge de la retraite était voté en urgence, ces économies pourraient au maximum être portées à 5,9 milliards d'euros.

En cas de choix d’économies uniquement « en gestion »

Si toutefois celles-ci n’étaient pas priorisées, les effets sur le déficit public et l’endettement seraient les suivants pour 2019 (y compris "taxe google") :

Hypothèse basse 

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Hypothèse haute 

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

Source : RESF 2019 et calculs Fondation iFRAP 2018.

NB : nos calculs ne tiennent pas compte d’un fléchissement éventuel de la croissance entre le dernier trimestre 2018 et l’année 2019. Les niveaux de dette sont donc minimaux. En cas de fléchissement de la croissance de 0,2 point en 2019, l’endettement tangenterait inévitablement les 100% du PIB.

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[1] Voir notre note sur le sujet servant de base à cette estimation, http://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/fiscalite-environnementale-fact-checking

[2] Imposée en 2019 sur les revenus 2018 car exceptionnelle et donc excédant le CIMR (crédit d’impôt de modernisation du recouvrement) censé neutraliser l’imposition des revenus de l’année 2018 dans le cadre du basculement au PAS (prélèvement à la source).

[3] http://www.senat.fr/rap/l18-147-311-1/l18-147-311-11.pdf#page=89

[4] Par construction à ce stade, le président n’a pas souhaité infléchir sa stratégie économique en direction des entreprises et en particulier décaler d’1 an la substitution du CICE en baisse de charge. Ce dispositif qui a un impact en comptabilité nationale de près de 25 milliards d’euros (1 point de PIB), aurait pu suffire à couvrir le redéploiement, mais il est pour le moment hors champ de notre réflexion.

[5] http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1302-tI.pdf#page=62

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