Programme de stabilité : attention aux hausses d'impôts en embuscade
Le programme de stabilité 2023-2027 qui vient d’être rendu public le 26 avril 2023, soit 6 jours après sa présentation à la Presse rend visible des suppressions de crédits d’impôts pour un volume compris entre 0,2 point de PIB et 0,3 point, ce qui pourrait représenter jusqu’à 10 milliards d’euros de recettes supplémentaires.
Il affiche, également, des non-baisses d’impôt dès 2023 et 2025 de l’ordre de 0,1 point de PIB ce qui pourrait correspondre aux annonces faites par le gouvernement de ne pas effectuer de réforme des droits de successions (3 milliards d’euros), ni de la conjugalisation des concubins notoires (1 milliard). Le programme propose aussi un ralentissement inédit des dépenses publiques même en extournant les dépenses extraordinaires liées au Covid, à la relance et à l’inflation, notamment entre 2022 et 2023 puis à compter de 2025 où les dépenses n’augmenteraient en moyenne jusqu’en 2027 de seulement 9 milliards d’euros constants. L’année 2024 serait marquée par une hausse de 30 milliards (en euros constants) qui n’est pas explicité (livraison d’armement, hausse attendue de la charge de la dette, désendettement accéléré de la France).
Enfin, la masse salariale baisserait en volume de 0,5 points entre 2022 et 2027 ce qui représente soit un effort sans précédent qui suppose des mesures structurelles fortes (baisses des effectifs, contractualisation locale, modération salariale) soit constitue une projection irréaliste qui ne pourra pas être tenue.
Dans la foulée le Haut Conseil aux finances publiques a rendu son avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme. La vigie des finances publiques se montre assez critiques en matière de prévisions macroéconomiques, même si celles-ci peuvent en réalité se compenser. Le Haut Conseil estime ainsi que « les prévisions de croissance du Gouvernement (…) ne sont pas hors d’atteinte, mais semblent optimistes », ce qui pourrait peser sur le niveau des prélèvements obligatoires (à la baisse) et sur les dépenses publiques (à la hausse). Il avertit enfin, si l’hypothèse de croissance favorable notamment en fin de période reposant sur « une hausse de la consommation des ménages nettement supérieure à celle enregistrée avant la crise sanitaire » ne se vérifie pas, « le déficit resterait plus important à horizon 2027 et le ratio de dette recommencerait à croître à partir de 2024. »
Un scénario macroéconomique sous-jacent optimiste surtout en fin de période
Le scénario macroéconomique du gouvernement repose sur une estimation de la croissance potentielle (c’est-à-dire théorique maximale sans inflation) particulièrement forte en sortie de crise (soit 1,35% « identique au niveau prévu avant crise ». Cette présentation est plus avantageuse :
- « que l’estimation, proche de 1%, qui peut en être faite en répliquant la méthodologie présentée par le direction générale du Trésor » elle-même lors du PLPFP 2023-2027, alors que le scénario macroéconomique n’a pas été modifiée entre ce texte et le présent Pstab ;
- et se répercute tant que l’écart de production[1] en début de période que sur le PIB potentiel en fin de période. Il en résulte que « la trajectoire du PIB potentiel du Gouvernement se révèle supérieure à la foi à celle de la Commission européenne (de +3,1% en 2027) et à celle du FMI (de +0,8% en 2027).
Cette approche semble fragile, dans la mesure où « une estimation d’écart de production aussi creusée [-1,1 point en 2022 de PIB potentiel ndlr], traduit une sous-utilisation importante des facteurs de production peu compatible avec les tensions actuellement observées sur le marché du travail. » D’autant que « le niveau des difficultés de recrutement suggère de faibles marges pour augmenter durablement la production à l’échelle de l’ensemble de l’économie. » Il semble donc que tant la croissance potentielle que l’écart de production qui en découle par différence d’avec le niveau du PIB à date, « suppose des gains de productivité sensiblement plus élevés que ce que laissent attendre les tendances récentes et une augmentation de l’emploi total, liée notamment aux réformes des retraites et de l’assurance-chômage, qui paraît surestimée. »
Cette approche d’une croissance potentielle élevée au sortir de la crise sanitaire et malgré les aléas géopolitiques de la guerre en Ukraine, se communique nécessairement sur la croissance de moyen terme en fin de période de programmation. En particulier « le Haut Conseil considère que la prévision de croissance effective pour les années 2025 à 2027 (+1,7% en moyenne par an) est élevée. » Ce point a naturellement des implications capitales sur la trajectoire des finances publiques qui en découle, en particulier s’agissant du niveau d’endettement.
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
PIB % du PIB en volume | 2,6 | 1,0 | 1,6 | 1,7 | 1,7 | 1,7 |
Déflateur de PIB | 3,0 | 5,4 | 2,7 | 1,8 | 1,6 | 1,6 |
PIB en valeur % du PIB | 5,6 | 6,4 | 4,3 | 3,5 | 3,3 | 3,3 |
Valeur | 2 641,7 | 2 810,8 | 2 931,6 | 3 034,2 | 3 134,4 | 3 237,8 |
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023.
Le HCFP note toutefois que cette hypothèse de croissance favorable sera sans conséquence l’année prochaine, si la refonte du Pacte de stabilité voit le jour sur les bases des travaux de la commission européenne. En effet à compter de cette date, la croissance sera estimée par les services de la commission et servira de base obligatoire à l’ossature du Pstab à compter de 2024.
Un solde public en amélioration de 0,2 point en moyenne entre 2022 et 2027
Par rapport au PLPFP 2023-2027 (projet de loi de programmation des finances publiques) non adopté en décembre 2022, le solde public s’améliorerait de 0,2 point en moyenne entre 2022 et 2027, avec même une amélioration de +0,3 point en 2025. Il s’établirait en fin de période à -2,7% PIB, contre -4,9% en 2023.
Pstab 2023-2027 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Solde public % Pstab 2023 | -3,1 | -9,0 | -6,5 | -4,7 | -4,9 | -4,4 | -3,7 | -3,2 | -2,7 |
Ajustement nominal | -0,8 | -5,9 | 2,5 | 1,8 | -0,2 | 0,5 | 0,7 | 0,5 | 0,5 |
Solde conjoncturel | 0,5 | -4,2 | -1,3 | -0,6 | -0,8 | -0,7 | -0,5 | -0,3 | 0,0 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -1,0 | -2,9 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,0 |
Solde structurel | -2,6 | -1,9 | -5,0 | -4,0 | -4,0 | -3,6 | -3,1 | -2,9 | -2,7 |
Ajustement structurel | -0,2 | 0,7 | -3,2 | 1,0 | 0,0 | 0,4 | 0,4 | 0,3 | 0,2 |
Croissance potentielle | 1,25 | 0,5 | 1,3 | 1,35 | 1,35 | 1,35 | 1,35 | 1,35 | 1,35 |
Source : Pstab 2023-2027.
En 2027, l’écart de production serait parfaitement refermé et solde public et structurel seraient alignés. Les mesures ponctuelles et temporaires seraient limitées, (0,1 point de PIB) permettant de faire reposer quasi-exclusivement la baisse du déficit public sur l’ajustement structurel, qui serait en moyenne de 0,3 point de PIB entre 2023 et 2027.
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Solde structurel Pstab 2023-2027 | -4,0 | -4,0 | -3,6 | -3,1 | -2,9 | -2,7 |
Ajustement structurel | 1,0 | 0,0 | 0,4 | 0,4 | 0,3 | 0,2 |
dont effort structurel | -0,2 | 1,5 | 0,6 | 0,5 | 0,4 | 0,3 |
dont contributions des mesures nouvelles en recettes | -0,4 | -0,2 | -0,2 | 0,3 | 0,0 | 0,0 |
dont effort en dépense (y compris C.I.) | 0,2 | 1,7 | 0,8 | 0,3 | 0,4 | 0,2 |
dont composante non discrétionnaire | 1,2 | -1,5 | -0,2 | -0,1 | -0,1 | 0,0 |
dont recettes hors P.O. | 0,0 | -0,6 | -0,1 | -0,1 | -0,1 | 0,0 |
dont effet d'élasticités fiscales | 1,2 | -0,9 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Source : Pstab 2023-2027
Pour obtenir un ajustement structurel moyen aussi important, il faut des mesures d’économies en dépenses et/ou des recettes supplémentaires (et avant tout fiscales). Si l’on compare la décomposition du solde structurel du Pstab avec celle du PLPFP 2023-2027, on constate que globalement l’effort en dépenses diminue à compter de 2025. Il serait en revanche beaucoup plus fort en 2023 (+0,4 point), puis plus faible à compter de 2025 (-0,2 point, puis -0,1 point…).
Ecart Pstab/PLPFP | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Ecart solde structurel PLPFP 2023-2027 | 0,2 | 0,0 | 0,1 | 0,3 | 0,2 | 0,1 |
Ecart ajustement structurel | 0,1 | -0,2 | 0,1 | 0,1 | 0,0 | -0,1 |
Dont écart effort structurel | 0,0 | 0,2 | 0,3 | 0,1 | -0,1 | 0,0 |
Dont écart contributions des mesures nouvelles en recettes | -0,1 | -0,2 | 0,3 | 0,4 | 0,0 | 0,0 |
Dont écart effort en dépense (y compris C.I.) | 0,1 | 0,4 | 0,0 | -0,2 | -0,1 | -0,1 |
dont composante non discrétionnaire | 0,2 | -0,4 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Source : Pstab 2023-2027
En revanche on peut relever une augmentation très significative de l’effort en recettes spécifiquement en 2024 (+0,3 point) et 2025 (+0,4 point), ce qui représenterait une augmentation d’environ 8,8 et 12 milliards d’euros par rapport au PLPFP, et qui ne repose pas sur un quelconque effet d’élasticité fiscale (voir la décomposition des mesures non discrétionnaires). Le Haut Conseil qui ne se prononce pas directement sur le volet des finances publiques précise toutefois : « [la trajectoire] suppose aussi que les mesures annoncées de baisse de prélèvements obligatoires ne soient pas intégralement mises en œuvre ou qu’elles soient compensées par des hausses d’autres prélèvements ou de réduction de dépenses fiscales ». C’est très exactement ce que nous identifions ici.
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
P.O. hors CI. % PIB Pstab 2023 (A) | 45,3 | 44,3 | 44,1 | 44,4 | 44,4 | 44,4 |
P.O brut des crédits d'impôts % du PIB (B) | 46,1 | 45,0 | 44,7 | 44,9 | 45,0 | 45,0 |
Crédits d'impôts en P.O. - écart B-A | 0,8 | 0,7 | 0,6 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023
On vérifie avec la chronique des prélèvements obligatoires hors crédits d’impôts et bruts, que ces mêmes crédits d’impôt seraient en baisse significative de près de 0,3 point de PIB entre 2022 et 2025, et plus spécifiquement de 0,2 point entre 2023 et 2025, soit environ 6 milliards d’euros. A des « non baisses » d’impôt de 0,1 points (ce qui peut correspondre à l’abandon de la réforme fiscale des successions[2] évaluée à 3 à 4 milliards d’euros[3]), viendraient s’ajouter des baisses de niches fiscales pour 0,2 point environ (débat sur les niches « brunes » et les niches « vertes » (favorables ou non à l’environnement)).
Un désendettement timide mais accéléré par rapport au Projet de loi programmation
S’agissant cette fois du niveau d’endettement, l’amélioration du solde public devrait avoir un impact direct sur l’amélioration du niveau de la dette publique ; à condition sur le solde effectif soit plus faible que le solde stabilisant :
Pstab 2023-2027 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Solde public % Pstab 2023 | -4,7 | -4,9 | -4,4 | -3,7 | -3,2 | -2,7 |
Charges d'intérêt | 1,9 | 1,7 | 1,9 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |
Solde primaire | -2,8 | -3,2 | -2,5 | -1,6 | -0,9 | -0,2 |
Solde stabilisant de la dette hors flux de créance | -6,1 | -6,8 | -4,5 | -3,8 | -3,5 | -3,6 |
Contribution au désendettement hors flux de créances | 1,4 | 1,9 | 0,1 | 0,1 | 0,3 | 0,9 |
Flux de créances | 0,1 | -0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,1 |
variation du ratio d'endettement (n-n-1) = -Contrib-flux de créances | -1,3 | -2,0 | -0,1 | -0,1 | -0,2 | -0,9 |
Ratio d'endettement | 111,6 | 109,6 | 109,5 | 109,4 | 109,2 | 108,3 |
Source : Pstab 2023-2027
Cette occurrence interviendrait à compter de 2024 dans le cadre du Pstab 2023-2027, et même 2023 grâce à un effet stock-flux favorable de (0,1 point PIB). Notons toutefois que l’amélioration serait extrêmement ténue jusqu’en 2027 (-1,3 point de PIB) à raison de la très vive augmentation de la charge d’intérêt qui passerait de 1,7 point de PIB en 2023 à 2,4 points de PIB en 2027. Notons que l’amélioration de l’endettement serait substantielle par rapport au PLPFP 2023-2027 soit -2,6 point de PIB à horizon 2027 (voir graphique ci-dessous).
Un effort de ralentissement des dépenses publiques à compter de 2025
Même si l’on peut estimer l’inflexion de la dette réelle mais timide entre 2023 et 2027, ce résultat ne pourrait être obtenu que grâce à une maîtrise inédites des dépenses publiques en volume. Qu’on en juge :
2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Evolution en valeur en % PIB | 4,0 | 3,8 | 2,5 | 2,7 | 2,2 | 2,4 |
Dépenses publiques en euros courants hors C.I. | 1 519,0 | 1 574,0 | 1 615,3 | 1 656,7 | 1 692,6 | 1 732,2 |
Variation annuelle de la dépense | 58,0 | 55,1 | 41,3 | 41,4 | 35,9 | 39,7 |
Variation annuelle imputable à l'inflation | 76,5 | 70,6 | 41,3 | 31,6 | 28,8 | 29,8 |
Variation annuelle hors inflation | -18,6 | -15,5 | 0,0 | 9,8 | 7,0 | 9,9 |
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023
En euros constants, les dépenses publiques hors crédits d’impôt devraient baisser de -15,5% en 2023 après -18,6% en 2022 – notamment à cause de la mise en extinction des mesures d’urgence et de relance liées à la crise sanitaire, et du caractère moins coûteux de celles nécessaires pour protéger le pouvoir d’achat des français (boucliers tarifaires etc.).
Cependant, il apparaît qu’en volume les dépenses devraient être gelées en 2024, puis ne dériver ensuite qu’à hauteur de 7 à 10 milliards d’euros toutes administrations publiques confondues, soit une augmentation de 0,5% à 0,7% par an.
2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Evolution en volume (en %) | 2,6 | -1,3 | -1,1 | 0,0 | 0,7 | 0,5 | 0,7 |
Dépenses en volume en euros constants 2018 | 1 428,6 | 1 410,0 | 1 394,5 | 1 394,5 | 1 404,2 | 1 411,3 | 1 421,1 |
Variation annuelle de la dépense (euros constants) | 36,2 | -18,6 | -15,5 | 0,0 | 9,8 | 7,0 | 9,9 |
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023
En réalité il faut également tenir compte de la mise en extinction progressive des dépenses exceptionnelles de soutien d’urgence (crise Covid) puis des mesures de relance (France 2030) et enfin des mesures anti-inflation et de pouvoir d’achat. Si l’on tient compte de ces baisses qui ne préjugent pas de l’évolution sous-jacente des dépenses courantes, les évolutions seraient les suivantes :
2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Dépenses en volume en euros constants 2018 | 1 279,4 | 1 303,7 | 1 392,4 | 1 428,6 | 1 410,0 | 1 394,5 | 1 394,5 | 1 404,2 | 1 411,3 | 1 421,1 |
dont dépenses exceptionnelles (retraitées) |
|
| 72,5 | 71,9 | 46,6 | 31,4 | 1,4 | 1,3 | 1,3 | 1,3 |
dont dépenses courantes en euros constants | 1 279,4 | 1 303,7 | 1 319,9 | 1 356,7 | 1 363,4 | 1 363,1 | 1 393,1 | 1 402,9 | 1 410,0 | 1 419,9 |
Variation (n-n-1) |
| 24,3 | 16,2 | 36,8 | 6,7 | -0,3 | 30,0 | 9,8 | 7,0 | 9,9 |
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023
Entre 2019 et 2021, les dépenses courantes (en euros constant) ont poursuivi leur hausse habituelle soit (+25,8 milliards d’euros/an), mais seraient drastiquement freinées à compter de 2022 (+6,7 milliards) et surtout 2023 qui verrait une baisse en volume de la dépense publique (-0,3 milliard). Par contre après un frein intervenu cette année, une hausse de 30 milliards d’euros interviendrait l’année prochaine (en 2024), dont l’interprétation n’est pas documentée (soutien à la guerre en Ukraine, mise en place de la LPM, accélération de la contribution au désendettement (via la caisse de la dette publique), dépenses d’investissement imprévues, reprise de l’évolution naturelle du cours des dépenses hors mesures exceptionnelles…).
En revanche à compter de 2025, la maîtrise des dépenses publiques serait exemplaire voir exceptionnelle avec une augmentation des dépenses courantes (masse salariale incluse) de seulement 9 milliards d’euros/an en moyenne. Ce qui serait du jamais vu dans l’histoire récente de nos finances publiques.
Une masse salariale en baisse de 0,5 points entre 2022 et 2027 Autre point de vigilance le pilotage de la masse salariale publique. Celle-ci baisserait entre 2022 et 2027 de -0,5 point de PIB, passant de 12,4% du PIB à 11,9%. Une performance qui n’avait été réalisée qu’entre 2014 et 2019 où la baisse avait été de -0,8 point (13% du PIB à 12,2%), mais pour y parvenir, François Hollande avait maintenu jusqu’en 2017 le gel du point de fonction publique et bénéficié de la baisse du nombre de fonctionnaire effectuée sous Nicolas Sarkozy et qu’il avait poursuivi durant ses 2 premières années de mandat (effets cumulatif du gel de point, faibles revalorisations catégorielles et extensions en année pleine de schémas d’emplois contraints).
Source : Pstab 2023-2027, calculs Fondation iFRAP avril 2023 Reste à expliciter le lent ralentissement de la masse salariale entre 2023 et 2026, 2027 étant considéré comme une année électorale avec un effet rebond de 3,4 milliards d’euros qui peut être lié à des revalorisations salariales en année électorale. La stratégie peut consister en des baisses du nombre de fonctionnaires (par non-renouvellement des départs à la retraite, notamment dans la territoriale), par des revalorisations très modérées du point de fonction publique, remplacé par des augmentations catégorielles. Ou par une meilleure gestion des effectifs dans la FPT et la FPH via des conférences des finances publiques enfin efficaces… ou la trajectoire proposée est irréaliste et ne sera pas exécutée telle qu’elle (ce qui est généralement le cas de tous les programmes de stabilité). |
Il s’agirait alors d’un ralentissement des dépenses publiques proprement inédit qui devrait inclure une nouvelle contractualisation avec les collectivités territoriales, une meilleure maîtrise des dépenses de santé (la réforme de l’assurance chômage et la réforme des retraites n’y suffisant pas) ainsi qu’une modération salariale inédite afin de pouvoir poursuivre le déploiement des lois de programmations en cours notamment au niveau du budget de l’Etat[4], tout en soutenant la hausse du service de la dette qui pourrait atteindre près de 80 milliards d’euros. Un objectif d’autant plus fragile si le coût de la dette publique venait à augmenter de façon plus rapide qu’escompté par les pouvoirs publics sur la durée de programmation.
[1] Différence entre la croissance effective et la croissance potentielle.
[2] Voir s’agissant des dépenses et crédits d’impôts, https://www.lesechos.fr/economie-france/budget-fiscalite/deficit-bruno-le-maire-promet-plusieurs-milliards-deconomies-pour-le-budget-2024-1914624, mais aussi s’agissant de la réforme de l’impôt sur les successions, https://www.radioclassique.fr/economie/baisse-des-droits-de-succession-le-gouvernement-envisage-de-reporter-la-mesure/
[3] Le volume ne permet pas d’y intégrer l’abandon de la réforme de l’imposition des concubins, qui aurait un coût de seulement 1 milliard d’euros.
[4] https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/programmation-militaire-2024-2030-encore-insuffisante-pour-atteindre-les-2-du
