Point (provisoire) sur les finances publiques 2021-2022
La variation des principaux indicateurs des finances publiques a connu une frénésie inhabituelle depuis le dépôt du PLF 2022 en octobre dernier. Qu’il s’agisse de la révision inédite par le gouvernement de la croissance attendue pour 2021 en cours d’examen, du projet de loi de finances ou des multiples mesures d’urgence pour faire face à l’augmentation des prix de l’énergie (gaz, carburant etc.) ou de mesures discrétionnaires ou paramétriques, les comptes publics ont varié comme jamais en moins de deux mois (notamment à la faveur de la discussion du PLFR (2) 2021). A l’heure de l’examen en 1ère lecture au Sénat du PLF 2022, la Fondation iFRAP pense qu’il importe de faire un point sur la situation prévisionnelle (donc provisoire) de nos finances publiques pour les exercices 2021-2022.
Une croissance 2021 révisée à 6,25% mais inchangée à 4% pour 2022
La croissance est désormais fixée à 6,25% pour 2021 alors même que l’INSEE table aujourd’hui sur un acquis de croissance de 6,6%[1]. Ces éléments militent pour une croissance annuelle largement supérieure à la prévision. Peut-être de l’ordre de 7%, ce qui pourrait largement réviser ex-post le niveau du solde et de l’endettement public.
PIB | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Nominal | 2 297,2 | 2 363,3 | 2 437,6 | 2 302,9 | 2 457,8 | 2 593,8 |
Evolution | 2,8 | 2,9 | 3,1 | -5,5 | 6,8 | 5,4 |
Croissance en volume | 2,3 | 1,9 | 1,8 | -7,9 | 6,25 | 4,0 |
Déflateur de PIB | 0,5 | 1,0 | 1,3 | 2,5 | 0,5 | 1,4 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation du RESF 2022 transmis à la commission européenne[2].
Notons que l’inflation n’a pas été révisée à la hausse dans le cadre du PLF 2022, ni en 2021 et qu’en conséquence le déflateur de PIB n’a pas lui-même été actualisé, ce qui pourrait conduire là encore à une sous-estimation du PIB nominal en 2021 et en 2022 (surtout si le phénomène inflationniste n’est pas transitoire).
Un solde public révisé en baisse en 2021 et en 2022
Les soldes publics 2021 et 2022 devaient peser pour -8,4% en 2021 et pour -4,8% en 2022 dans le cadre de la version initiale du PLF 2022. Désormais ces soldes sont révisés en baisse d’abord à -8,1% du PIB en 2021 et à -5% en 2022 après les annonces de dépenses supplémentaires du gouvernement (mécanismes anti-inflation et de soutien au pouvoir d’achat, plan Marseille en Grand, emploi des jeunes, etc.) Finalement le solde pour 2021 s’affiche désormais à -8,2% à raison d’une révision à la hausse de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie) pour 2021[3].
Décomposition du solde | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 PLF 2022 | 2021 PLFR 2 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Total APU | -3 | -2,3 | -3,1 | -9,1 | -8,4 | -8,2 | -5 |
Etat | -3,1 | -2,8 | -3,5 | -7,8 | -6,7 | -6,7 | -5,4 |
ODAC | -0,2 | -0,1 | -0,1 | 1 | -0,1 | 0,0 | 0,3 |
APUL | 0,1 | 0,1 | 0 | -0,2 | -0,2 | -0,1 | -0,1 |
ASSO | 0,2 | 0,5 | 0,6 | -2,1 | -1,4 | -1,3 | 0,1 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation PLF 2022.
Décomposition du solde | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 PLF 2022 | 2021 PLFR 2 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Total APU | -68,0 | -54,1 | -74,7 | -209,2 | -206,0 | -200,4 | -129,7 |
Etat | -70,1 | -66,0 | -85,7 | -179,3 | -165,4 | -164,7 | -140,1 |
ODAC | -4,4 | -2,6 | -2,4 | 23,0 | -1,5 | 0,0 | 9,0 |
APUL | 1,6 | 2,7 | -1,1 | -4,2 | -4,2 | -2,5 | -1,6 |
ASSO | 4,9 | 11,7 | 14,5 | -48,7 | -34,4 | -33,3 | 3,0 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation PLF 2022.
Si l’on effectuait un zoom sur la variation du solde 2021 entre le PLF 2022 et le PLFR (2) 2021, la décomposition serait la suivante :
| 2021 |
|---|---|
Evaluation du solde public - en PLF 2022 en % de PIB | -8,4 |
Solde en niveau en Mds € - en PLF 2022 | -206,0 |
Révision à la hausse des recettes (activité économique) | 4,7 |
Révision à la baisse des mesures d'urgence résiduelles et hausse des recettes non fiscales | 2,8 |
Soutien du pouvoir d'achat des ménages | -2,6 |
Moindre dépenses (charges de service public) | 2,1 |
Réévaluation de l'ONDAM | -1,7 |
Révision à la hausse de la charge de la dette | 0,3 |
Total - variation - PLF 2022 -PLFR 2021 | 5,6 |
Evaluation du solde public - en Mds € | -200,4 |
Evaluation du solde public - avis HCFP PLFR2 2021 % PIB | -8,2 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation PLF 2022
Ces actualisations ne seraient pas sans effets sur les soldes structurels et conjoncturels :
Décomposition du solde public | ||||
|---|---|---|---|---|
En points de PIB | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
Solde public | -3,1 | -9,1 | -8,2 | -5,0 |
Composante conjoncturelle | 0,4 | -4,3 | -1,3 | 0,2 |
Mesures ponctuelles et temporaires | -1 | -2,8 | -0,1 | -0,2 |
Solde structurel | -2,5 | -1,9 | -6,7 | -5,0 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation PLF 2022. Note : Décomposition à partir de la dernière actualisation de la croissance potentielle et non à partir de la dernière loi de programmation (LPFP 2018-2022).
Le solde structurel resterait très élevé en 2021 à cause de la pérennisation sur deux ans des mesures d’urgence et de relance, puis se réduirait à -5 points de PIB, soit le niveau du solde public. L’écart de production serait toutefois complètement refermé (puisque la composante conjoncturelle serait déjà de +0,2 point de PIB et non nulle, participant donc en théorie à la réduction du solde public si elle n’était pas neutralisée par des mesures ponctuelles et temporaires de même volume en sens contraire -0,2 point).
Un niveau d’endettement public élevé mais revu à la baisse
Le niveau d’endettement devrait encore baisser suite à la révision à la hausse de la croissance et ne devrait pas intégrer le léger dérapage du déficit public de -0,1 point de PIB par rapport à la dernière actualisation du solde en 2021.
En conséquence l’endettement public envisagé initialement dans le RESF pour 2022 à 115,6% en 2021 et à 114% en 2022 avec une croissance 2021 à 6%[4], sont désormais évaluées à 115,3% et à 113,5%. Un niveau qui dans une ultime actualisation du Sénat est désormais encore plus basse pour 2021 et estimée à 115,1%[5].
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
|---|---|---|---|---|
Dette publique | 97,5 | 115 | 115,1 | 113,5 |
Dette publique - en niveau - en Mds € | 2375,7 | 2649,3 | 2828,9 | 2944,0 |
Source : PLFR (2) 2021 et actualisation PLF 2022 Sénat en 1ère lecture.
S’agissant du financement du déficit de l’Etat, le tableau de financement serait révisé comme suit en comptabilité budgétaire :
2020 | 2021 | 2022 | 2021 | 2022 | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Besoin de financement | Exécution 2020 | PLF 2021 | LFI 2021 | LFR 1 2021 | LFR 2 2021 | PLF 2022 | PLF 2022 révisé | Var LFR2/1 | Var Révision/PLF 2022 |
Amortissement de la dette à moyen et long termes | 136,1 | 128,1 | 118,3 | 118,3 | 118,3 | 149,8 | 147,9 | 0 | -1,9 |
dont remboursement du nominal à valeur faciale | 130,5 | 127,3 | 117,5 | 117,5 | 117,5 | 146,3 | 144,3 | 0 | -2 |
dont suppléments d'indexation versés à l'échéance (titres indexés) | 5,6 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 3,5 | 3,6 | 0 | 0,1 |
Amortissement de la dette reprise de SNCF Réseau | 1,7 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 3,1 | 3,1 | 0 | 0 |
Amortissement des autres dettes reprises | 0,5 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Déficit budgétaire | 178,1 | 152,8 | 173,3 | 220,1 | 205,2 | 143,4 | 155,1 | -14,9 | 11,7 |
Autres besoins de trésorerie | -6,9 | 0,1 | 0,1 | -1,4 | -3,7 | -3,6 | -3,6 | -2,3 | 0 |
Total | 309,5 | 282,3 | 293 | 338,3 | 321,1 | 292,7 | 302,5 | -17,2 | 9,8 |
Ressources de financement |
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Emission de dette à moyen et long termes nettes des rachats | 260 | 260 | 260 | 260 | 260 | 260 | 260 | 0 | 0 |
Ressources affectées à la Casse de la dette publique et consacrées au désendettement | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 1,9 | 1,9 | 0 | 0 |
Variation nette de l'encours des titres d'Etat à court terme | 54,7 | 18,8 | 19,5 | 19,5 | 5 | 5 | 5 | -14,5 | 0 |
Variation des dépôts des correspondants | 27,8 | 0 | 7 | 3,9 | 8,9 | 0 | 0 | 5 | 0 |
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et des placements de trésorerie de l'Etat | -63,4 | 0 | 0 | 48,4 | 33,4 | 22,3 | 32,1 | -15 | 9,8 |
Autres ressources de trésorerie | 30,4 | 3,5 | 6,5 | 6,5 | 13,8 | 3,5 | 3,5 | 7,3 | 0 |
Total | 309,5 | 282,3 | 293 | 338,3 | 321,1 | 292,7 | 302,5 | -17,2 | 9,8 |
Source : PLFR (2) 2021 et PLF 2022 actualisation en 1ère lecture à l’A.N.
Le total des besoins de financements en 2021 baisserait de -14,9 milliards d’euros par rapport au PLFR (1) 2021, tandis qu’en 2022, le besoin de financement serait plus important afin de financer les premiers crédits du plan d’investissement France 2030 et les dernières annonces gouvernementales, soit +11,7 milliards d’euros. Les ressources de financement seraient ajustées en 2021 par des baisses sur la variation des BTF (financements à court terme) de -14,5 milliards et par une moindre ponction sur la Trésorerie oisive de l’Etat placé sur le compte de la Banque de France (-15 milliards), compensé par des appels en augmentation sur le compte des correspondants du Trésor (dont les collectivités territoriales) et sur les autres ressources de trésorerie. En 2022 l’ajustement se ferait uniquement par un tirage plus important sur les disponibilités du Trésor à la Banque de France.
Des implications sur les niveaux de dépenses et de recettes publiques
La dégradation du solde public en 2021 par rapport aux prévisions augmenterait légèrement les dépenses publiques et légèrement aussi en 2022. Le ratio de dépenses publiques, y compris crédits d’impôts, atteindrait 60,5% en 2021 avant de se replier à 56,3% en 2022. Les prélèvements obligatoires représenteraient sur le même périmètre 44,7% et 44,3% du PIB sur ces deux années.
Nouvelles estimations 2021-2022 | ||||
|---|---|---|---|---|
2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
Evaluation du solde public - avis HCFP PLFR2 2021 | -3,1 | -9,1 | -8,2 | -5,0 |
Evaluation du solde public - en Mds € | -74,7 | -209,2 | -200,4 | -129,7 |
Dépenses publiques totales y.c. CI pt de PIB | 55,4 | 61,6 | 60,5 | 56,3 |
Dépenses publiques totales y.c. CI en Mds € | 1349,3 | 1 419,6 | 1484,8 | 1460,2 |
Niveau des dépenses publiques hors CI en pt de PIB | 53,8 | 60,8 | 59,8 | 55,7 |
Niveau des dépenses publiques hors CI en Mds € | 1311,1 | 1400,7 | 1468,7 | 1444,4 |
Recettes publiques en pt de PIB | 52,3 | 52,6 | 52,3 | 51,3 |
Recettes publiques en Mds € | 1274,6 | 1210,4 | 1284,4 | 1330,5 |
Prélèvements obligatoires y.c. CI pt de PIB | 45,3 | 45,6 | 44,7 | 44,3 |
Prélèvements obligatoires y.c. CI en Mds € | 1104,5 | 1050,6 | 1 104,1 | 1 148,3 |
Prélèvements obligatoires hors CI pt de PIB | 43,8 | 44,5 | 43,8 | 43,4 |
Prélèvements obligatoires hors CI en Mds € | 1 068,6 | 1 024,5 | 1 081,7 | 1 125,9 |
Source : PLFR (2) 2021 et PLF 2022 actualisation en 1ère lecture à l’A.N
2019 | 2020 | 2021 PLF 2022 | 2021 PLFR 2 2022 | 2022 PLF 2022 | 2022 révisé | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Dépenses primaires (hors mesures de soutien) et hors crédits d'impôts | 1311 | 1330 | 1378 | 1370,9 | 1410 | 1417,9 |
Source : PLFR (2) 2021 et PLF 2022 actualisation en 1ère lecture à l’A.N
Les implications au niveau des finances de l’Etat
Les finances de l’Etat se décomposeraient comme suit sur le périmètre du budget général des budgets annexes et des comptes spéciaux :
PLF 2021 | LFI 2021 | LFR 1 2021 | LFR 2 2021 | PLF 2022 | PLF 2022 révisé | Var PLF révisé/ initial | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Dépenses (I) | 448,8 | 455,5 | 503,7 | 500,7 | 454,6 | 461,2 | 6,6 |
Dépenses nettes du BG hors PSR | 378,7 | 384,9 | 405,0 | 406,8 | 385,0 | 391,6 | 6,6 |
PSR UE | 26,9 | 27,2 | 26,4 | 26,4 | 26,4 | 26,4 | 0,0 |
PSR collectivités territoriales | 43,2 | 43,4 | 43,4 | 43,7 | 43,2 | 43,2 | 0,0 |
Reports de crédits | 0 | 0 | 28,8 | 23,8 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Recettes (II) | 296,1 | 283,2 | 285,5 | 299,9 | 310,9 | 306,0 | -5,0 |
Recettes fiscales nettes | 271,2 | 257,9 | 259,0 | 277,6 | 292,0 | 286,7 | -5,3 |
Recettes non fiscales | 24,9 | 25,3 | 26,5 | 22,4 | 18,9 | 19,3 | 0,4 |
Soldes des comptes spéciaux (III) | -0,1 | -0,9 | -1,9 | -4,2 | 0,3 | 0,1 | -0,2 |
Déficit à financer | -152,8 | -173,3 | -220,1 | -205,2 | -143,4 | -155,1 | -11,7 |
Source : PLFR (2) 2021 et PLF 2022 actualisation en 1ère lecture à l’A.N
En comptabilité budgétaire le solde de l’Etat s’enfoncerait de -11,7 milliards d’euros par rapport au dépôt du PLF à l’A.N., à -155,1 milliards d’euros en 2022 afin de financer les annonces du gouvernement (Plan France 2030, mesures anti-inflation et de soutien au pouvoir d’achat, augmentation de la charge de la dette de 1,1 milliard d’euros etc.)
Par ailleurs, les recettes baisseraient de 5 milliards d’euros en 2022 dont -5,3 milliards de recettes fiscales, compensées par des augmentations de 0,4 milliard des recettes non fiscales. Ces pertes de recettes étant imputables à l’effet des dispositifs lissant les augmentations de prix de l’énergie, prix fortement fiscalisés (d’où des pertes de recettes par rapport aux anticipations).
S’agissant cette fois-ci des normes de dépenses de l’Etat (norme de dépenses pilotables et ODETE (objectif des dépenses totales de l’Etat), la révision des niveaux de dépenses seraient les suivantes :
Norme de dépenses de l'Etat entre 2017 et 2022 | ||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
2017 | 2018 | 2019 | 2020 | PLF 2021 | LFR 1 2021 | LFR 2 2021 | PLF 2022 | PLF 2022 (révisé) | Var 2022/22 | |
Crédits budgétaires | 245,4 | 247,2 | 253,3 | 265,7 | 270,3 | 270,8 | 272,4 | 282,8 | 285,9 | 3,1 |
Taxes et recettes affectées | 19,1 | 18,6 | 18,7 | 19,6 | 18,7 | 18,8 | 18,7 | 18,7 | 18,7 | 0 |
BA et comptes spéciaux | 6,8 | 6,8 | 6,6 | 6,7 | 6,6 | 6,6 | 6,5 | 6,9 | 6,9 | 0 |
Retraitement des flux internes de l'Etat | -5,8 | -5,8 | -5,8 | -5,9 | -5,9 | -5,9 | -5,9 | -5,9 | -5,9 | 0 |
Norme de dépenses pilotables | 265,5 | 266,8 | 272,8 | 286,1 | 289,7 | 290,3 | 291,7 | 302,5 | 305,6 | 3,1 |
Evolution de la norme de dépense pilotable |
| 0,5% | 2,2% | 4,9% | 1,3% | 1,5% | 2,0% | 4,2% | 4,8% |
|
Transferts aux collectivités territoriales | 42,5 | 43,3 | 43,9 | 44,7 | 50,8 | 48,7 | 48,9 | 48,9 | 48,9 | 0 |
Dépenses du CAS pensions | 55,8 | 56,7 | 57,3 | 57,9 | 58,7 | 58,7 | 58,7 | 59,5 | 59,5 | 0 |
Autres dépenses des comptes spéciaux | 1,3 | 1,6 | 2,1 | 1,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0 |
Prélèvement sur recettes au profit de l'UE | 16,4 | 20,6 | 21 | 23,7 | 26,9 | 26,4 | 26,4 | 26,4 | 26,4 | 0 |
Charge de la dette - y compris reprise de dette SNCF Réseau par l'Etat | 41,7 | 41,5 | 40,3 | 36,2 | 37,1 | 38,7 | 38,4 | 38,4 | 39,5 | 1,1 |
Investissements d'avenir | 0 | 1,1 | 1,1 | 2,1 | 3,9 | 4 | 4 | 3,5 | 7 | 3,5 |
Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 | 1,5 | 1,5 | 0,2 | 0,2 | 0 |
Plan d'urgence face à la crise sanitaire | 0 | 0 | 0 | 36,9 | 0 | 44,7 | 36,3 | 0,2 | 0,2 | 0 |
Plan de relance | 0 | 0 | 0 | 0 | 22 | 26,7 | 26,6 | 12,9 | 12,9 | 0 |
Abondement des participations financières de l'Etat |
|
|
|
| 0 | 2 | 2 | 0,7 | 0,7 | 0 |
Amortissement du surcroît de dette lié à la covid-19 |
|
|
|
| 0 |
|
| 1,9 | 1,9 | 0 |
Autres dépenses | 115,2 | 121,5 | 121,8 | 157,9 | 200,5 | 251,5 | 242,9 | 192,7 | 197,3 | 4,6 |
Objectif de dépenses totaes de l'Etat | 423,2 | 431,6 | 438,5 | 488,7 | 490 | 541,8 | 534,6 | 495,2 | 502,9 | 7,7 |
Evolution de l'ODETE |
| 2,0% | 1,6% | 11,4% | 0,3% | 10,9% | 9,4% | -7,4% | -5,9% |
|
Source : PLFR (2) 2021 et PLF 2022 actualisation en 1ère lecture à l’A.N, calculs Fondation iFRAP novembre 2021.
La norme de dépense pilotable s’accroîtrait de 1,7 milliard en 2021 (notamment à cause du financement de diverses organismes dont les ressources seraient garanties par l’Etat) puis de +3,1 milliards en 2022 par rapport au PLF 2022. Mais globalement la norme de dépenses hors mesures exceptionnelles de garantie serait respectée, étant attendue en exécution à 290,5 milliards en PLFR 2 2021 contre un objectif initial à 290,3 milliards en LFR 1 2021.
Sur ce même champ en 2022 la norme de dépenses pilotables est augmentée de 3,1 milliards d’euros, mais de 4,6 milliards sur les autres dépenses (notamment +3,5 milliards d’euros dans les investissements d’avenir dont la mission à été rebaptisée Plan France 2030, ce qui montre la fongibilité des PIA entre eux), et +1,1 milliard sur la charge de la dette de l’Etat, à cause de l’augmentation de la charge liée aux OATi.
En conséquence les dépenses de l’ODETE seraient révisées à la baisse de -7,2 milliards en 2021 entre les deux lois de finances rectificatives et de +7,7 milliards en 2022 entre le PLF 2022 et son actualisation.
[1] Voir INSEE, Comptes nationaux trimestriels au 3ème trimestre 2021, 29 octobre 2021, https://www.insee.fr/fr/statistiques/5760961?sommaire=5761557
[2] Consulter, Projet de plan budgétaire actualisé, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/2022_dbp_fr-update_fr.pdf
[3] Voir rapport du Sénat relatif au PLFR (2) 2021, p.11 https://www.senat.fr/rap/l21-153/l21-1531.pdf#page=11, étant posé que l’augmentation de l’ONDAM de 1,7 milliards d’euros en 2021 a été comptabilisée pour 1,1 milliard d’euros en mesures d’urgence et de relance et pour 0,6 milliard d’euros en dépenses « primaires » (courantes et non hors charges de la dette).
[4] https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/282069.pdf#page=93, comparer à https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/economy-finance/2022_dbp_fr-update_fr.pdf#page=28
[5] Dans le cadre de son analyse actualisée du PLFR (2) 2021, voir : http://www.senat.fr/rap/l21-153/l21-1531.pdf#page=12
