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Budget et fiscalité

État : le dérapage de la masse salariale

La fin du quinquennat de François Hollande a été marquée par de multiples gestes en direction de la fonction publique : augmentation du point d’indice en deux étapes (+1,2%), mise en place du protocole de revalorisation indemnitaire PPCR, déploiement du dispositif RISFEEP, mécanismes de « déprécarisation » et de « titularisation », etc. Le gouvernement actuel hérite donc d’une situation budgétairement minée. Et c’est le nouveau secrétaire d’Etat (24 novembre 2017), Olivier Dussopt, en charge du dialogue social dans la fonction publique et du partenariat de confiance avec les collectivités, auquel incombera la tâche de changer la donne. La tâche sera lourde, car les résultats évoqués dans le PLF 2018 sont là : les dépenses de masse salariale de l’Etat ont explosé depuis 2016, passant de 81,7 milliards d’euros à 86,6 milliards en exécution en 2017, et même 87,9 milliards d’euros anticipés pour 2018. Il en résulte une hausse qui annule globalement les efforts consentis depuis… 2006 (86,5 milliards d’euros) : la réduction du nombre des personnels liée à la RGPP puis à la MAP, mais aussi les effets de la seconde vague de décentralisation, le gel du point de fonction publique pendant six ans (2010-2016), enfin, le transfert des personnels liés à la mise en place de l’autonomie des universités au sein des opérateurs (« agenciarisation » de l’enseignement supérieur).

Un constat accablant quant à l’évolution de la masse salariale de l’Etat 

Si l’on veut donner une vision d’ensemble des efforts de l’Etat en matière d’évolution de la masse salariale, les données disponibles ont été reconstituées par la Cour des comptes et le Sénat depuis 2001[1].

Il apparaît en particulier que les limites imposées par la LPFP 2012-2017 puis par la LPFP 2014-2019 qui auraient dû limiter la masse salariale à 0,4% sur l’ensemble de la durée du quinquennat 2012-2017 n’ont pas du tout été respectées (+7,8% d’augmentation cumulée). Cette évolution par ailleurs a totalement surcompensé les efforts engrangés depuis 2008 par le précédent quinquennat (-6,6% entre 2007 et 2012). Notons par ailleurs que le présent PLF 2018 ne rompt pas avec la tendance antérieure en abordant le nouveau quinquennat avec une augmentation de la masse salariale de l’Etat de +1,6%.

Sources : Cour des comptes[2], Sénat, pour 2017 et 2018 Calculs de la Fondation iFRAP 2017

On constate ainsi qu’à périmètre constant 2006, la masse salariale de l’Etat en 2018 pourrait tangenter les 100 milliards d’euros (à 98,2 milliards).

Sur courte période cette mauvaise performance résulte de plusieurs causes :

  • Une sur-exécution du budget 2017 qui aboutit à réévaluer l’augmentation de la masse salariale de +1,9 point, soit de +1,7 milliard d’euros. Résultant elle-même[3] :
    • De « sous-budgétisations » récurrentes dans le PLF 2017 nécessitant (notamment par exemple s’agissant des Opex) la mise en place de décrets d’avances en cours d’exécution : +0,4 milliard d’euros ;
    • Un glissement vieillesse-technicité mal anticipé (notamment via des départs moins importants à la retraite) d’où un GVT solde de +0,3 milliard d’euros ;
    • De la dynamique de recrutement des effectifs priorisés et recrutés (notamment pour la rentrée de septembre dans l’Education nationale) en cours d’année et leur effet en année pleine : +0,3 milliard d’euros ;
    • Des enveloppes catégorielles à hauteur de 600 millions d’euros dont 400 millions liés au protocole PPCR (parcours professionnels, carrières et rémunérations) et 200 millions d’euros liés à une augmentation des mesures catégorielles dont plus de la moitié aux forces de sécurité (armée, police et gendarmerie (opération « sentinelle », etc.) 
  • De la dynamique propre du PLF 2018 de +1,6% soit +1,3 milliard d’euros :
    • Un solde de débasage/rebasage de -0,4 milliard d’euros ;
    • Un impact du schéma d’emploi 2017 de 0,3 milliard d’euros ;
    • Des mesures catégorielles (en voie de non sous-budgétisation) de 0,6 milliard d’euros ;
    • Un GVT solde de 0,3 milliard d’euros ;
    • D’autres variations de +0,4 milliard d’euros (poursuite du protocole PPCR[4]) 

Cette limitation de l’augmentation des dépenses de personnels pour 2018 ne repose (notamment compensation des mesures « générales ») cependant que sur des mesures de cantonnement sans baisse significative des effectifs[5]  :

  • Rétablissement du jour de carence, soit un gain de -108 millions d’euros pour l’Etat (estimation plus faible qu’envisagée par d’autres sources[6]) ;
  • Décalage de 1 an du protocole PPCR (soit un gain théorique pour 2018 de 800 millions d’euros[7]).

Ces mesures étant déjà « budgétées », elles ne devraient pas permettre de dégager d'économies additionnelles sur la masse salariale. Par contre les provisions pour rémunération de 290 millions d’euros ne seront pas suffisantes pour compenser la hausse de CSG appliquée au fonctionnaires (3 milliards d’euros). Les montants ne sont pas encore spécifiés pour la FPE, mais devraient aboutir malgré la suppression de la CES (le 1% de solidarité chômage), à une hausse des crédits de titre 2 (de personnels) en cours de discussion budgétaire. On peut la calculer sommairement[8] : elle devrait représenter pour la FPE (Etat + opérateurs) 750 millions d’euros dont 460 millions d’ouvertures de crédits dans le cadre de la discussion budgétaire (titre 2 et titre 3). Pour l’Etat proprement dit, les dépenses de personnels additionnels devraient représenter +332 millions d’euros.

S’agissant des opérateurs de l’Etat 

La masse salariale des opérateurs de l’Etat n’est disponible dans les « jaunes » budgétaires que depuis 2 ans seulement. Les données sont donc insuffisantes pour bien vérifier un éventuel effet de bascule avec le budget de l’Etat sur longue période. Il apparaît cependant qu’entre 2012 et 2018, en calculant au plus juste, la masse salariale des opérateurs s’accroîtrait de 3,61 milliards d’euros, soit une augmentation de 13% en 6 ans.

Source : Jaune budgétaire « opérateurs » annexé au PLF 2018 et calculs (estimations) Fondation iFRAP (pour 2017 et 2018).

Cependant, ces mesures ne tiennent compte que des emplois sous et hors plafonds, rémunérés directement par les opérateurs eux-mêmes. La progression des dépenses de masse salariale semble inévitable dans la mesure où les effectifs continueraient à croître de façon très dynamique en 2017 et en 2018. Précisons que les dépenses de masse salariale déclinantes en 2016 sont cohérentes avec l’affichage des effectifs payés directement par les opérateurs eux-mêmes en contraction cette année-là.

Le comput complet des opérateurs (ETPT)

2014

2015

2016

2017

2018

Var. cinq ans

Sous plafond

371 957

378 040

373 685

398 680

404 472

32 515

Hors plafond

52 943

55 394

55 742

57 160

53 390

447

dont contrats aidés

2 757

3200

3316

3 333

1 851

-906

Total rémunéré par les opérateurs

424 900

433 434

429 427

455 840

457 862

32 962

Rémunérés par l'Etat

18 124

17 691

18 077

19 428

19 440

1 316

Rémunéré par d'autres collectivités

408

550

398

372

279

-129

Source : Jaune budgétaire « opérateurs » PLF 2018

Pour 2018, l’augmentation des effectifs (et donc de la masse salariale) serait due essentiellement à des effets de périmètres, au travers de l’intégration de l’AFPA (association nationale pour la formation professionnelle des adultes[9]) :  Il en résulterait une intégration de 7.249 ETPT, alors même que les effectifs hors AFPA seraient sous plafond en contraction de -1.457 ETPT. Les effectifs hors plafond se contracteraient de -3.770 ETPT, liés en partie à l’arrêt des contrats aidés (-1.482 ETPT, soit 39% des baisses enregistrées).

Conclusion 

Sans recours volontariste à la baisse des effectifs par non renouvellement des départs à la retraite au sein de la FPE (Etat + Opérateurs), l’endiguement de la hausse des dépenses de masse salariale n’est pas assuré dans le cadre du PLF 2018[10].

Avec des dépenses de masse salariale sur la FPE de 87,9 milliards d’euros et une augmentation de 1,6%, parvenir à inverser la tendance nécessiterait de jouer sur des déterminants salariaux forts que le gouvernement aura du mal à activer :

  • Suppression du SFT (supplément familial de traitement[11]), soit un gain de 910 millions d’euros (770 millions d’euros hors agents situés à l’étranger) ;
  • Réduction des majorations de traitement pour les fonctionnaires de la FPE dans les DOM au niveau du coût de la vie : 850 millions d’euros[12] ;
  • Suppression de la sur-rémunération du temps partiel dans la FPE (gain de 275 millions d’euros)[13] ;
  • Réexamen et forfaitisation de l’indemnité de résidence (réservée par exemple à l’Ile-de-France), et modalités de calcul en fonction de l’adresse de domicile effectif et non du lieu de travail (pour des économies encore à évaluer, sur une enveloppe de 630 millions d’euros pour la FPE. Pourquoi par exemple ne pas la fusionner avec la GIPA (68,1 millions d’euros en 2016) tout en incluant dans le calcul les primes afin « de prendre en compte la rémunération complète des agents[14] », mais sans le complément indemnitaire annuel (CIA) du RISFEEP (versé en fonction de l’engagement professionnel et de la manière de servir), afin de ne pas avantager les moins bien notés.

Si essentielle qu’elle soit, la remise à plat d’un certain nombre d’avantages indemnitaires stratifiés par les ans et aujourd’hui sans véritable utilité pourrait permettre de dégager environ 1.895 millions d’euros d’économies. C’est en définitive assez suffisant pour stabiliser la masse salariale pour les années à venir compte tenu de la montée en puissance du protocole PPCR, mais cela sera encore insuffisant pour en faire baisser le montant.

Pour y parvenir seule une baisse significative des effectifs est à prescrire. L’exécutif table sur 50.000 postes en cinq ans (ETP). La faiblesse des efforts réalisés sur la FPE (Etat+opérateurs) dans le cadre du PLF 2018 (-1.600 ETP se traduisant in fine en ETPT dans le schéma d’emplois par -682 ETPT pour l’Etat et -1.098 pour les opérateurs, soit un total de -1.780 postes), égratigne à peine l’objectif. Il restera 48.400 à supprimer, soit 12.100/an pour les années à venir. Leur effet en termes budgétaires sur la masse salariale combinée de l’Etat et des opérateurs (soit 117,49 milliards d’euros pour 2018 (estimations)) pourrait être de 1,468 milliard d’euros supplémentaires pour la FPE. Pas de quoi faire baisser significativement la masse salariale, mais constituer une réserve permettant de compenser le coût des réformes à venir : mesures indemnitaires, fusion des corps[15], etc., ou compenser un recul sur la rationalisation des dispositifs indemnitaires (voir supra). A titre d’exemple Annick Girardin ministre de l’Outre-mer vient de se dire hostile à une révision des sur-rémunérations des fonctionnaires ultramarins[16]. Décidemment les marges de manœuvre sont étroites.

[1] Voir en particulier les deux rapports du Sénat tome 1 sur la loi de finances 2017 puis loi de finances 2018. Voir en particulier le rapport d’Albéric de Montgolfier relatif au PLF 2017, tome 1 p.63 et suiv http://www.senat.fr/rap/l16-140-1/l16-140-11.pdf, ainsi que le rapport d’Albéric de Montgolfier relatif au PLF 2018, tome 1, p.62 et suiv, http://www.senat.fr/rap/l17-108-1/l17-108-11.pdf

[2] Rapport sur l’exécution budgétaire 2016. Annexes data.

[3] Voir Assemblée nationale, rapport spécial « Fonction publique » annexé au PLF 2018, http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/budget/plf2018/b0273-tIII-a26.pdf, p.32.

[4] Voir rapport pour avis de Mme Emilie Chalas, annexé au tome 2 du PLF 2018, p.31 http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/budget/plf2018/a0278-tII.pdf

[5] Impact du schéma d’emploi 2018 de -682 ETPT, contre un impact du schéma d’emploi 2017 (extension en année pleine) de +10.392 ETPT et des mesures de périmètre liées à la déprécarisation des AESH (accompagnement des élèves en situation de handicap) de +6.400 ETPT). Le plafond d’emplois budgétés augmente donc mécaniquement de +16.008 ETPT.

[6] Se reporter à la note de Fipeco mise à jour le 28/09/2017, https://www.fipeco.fr/actualite2.php?nom=La%20croissance%20de%20la%20masse%20salariale%20de%20l%27Etat%20en%202018, qui l’évalue à 150 millions d’euros rien que pour l’Etat.

[7] http://www.unsa-fp.org/?PPCR-confirme-mais-reporte, mais aussi, http://www.lagazettedescommunes.com/531484/report-de-ppcr-et-compensation-de-la-hausse-de-la-csg-telechargez-les-projets-de-decrets/; notons cependant que le Gel du point de fonction publique : 880 millions d’euros d’économies « de non revalorisation », n’a pas d’effet en termes d’économies réelles, mais joue par rapport au tendanciel.

[8] Le calcul devrait être le suivant : 3 milliards d’euros de hausse de CSG pour l’ensemble des trois fonctions publiques, dont on retranche la suppression de la CES (cotisation de solidarité) pour 1,4 milliard d’euros, soit un reliquat de 1,6 milliard sous forme de primes différentielles. Pour la FPT la prime serait de 530 millions d’euros et pour la FPH de 320 millions d’euros. La prime pour l’Etat (et ses opérateurs), FPE devrait s’élever à 750 millions d’euros, dont on retranche la dotation aux provisions pour 290 millions, soit 460 millions en crédits budgétaires supplémentaires (titre 2 et titre 3 en direction des opérateurs).

[9] Voir notre note de 2013 qui déjà évoquait les problèmes financiers extrêmes de la structure. Au lieu de la restructurer pour la tourner vers la concurrence, l’Etat aura donc choisi de la transformer en opérateur et l’association en établissement public.

[10] Soyons réalistes : le rétablissement du jour de carence pour les fonctionnaires devrait avant tout bénéficier aux administrations qui disposent des taux d’arrêts maladie de courte durée les plus importants (collectivités territoriales et fonction publique hospitalière). Pour la FPE en revanche, ses effets devraient être limités (108 millions d’euros pour l’Etat et 15 pour les opérateurs).

[11] Voir rapport Cour des comptes RSPFP 2017, p.144, ainsi que Cour des comptes, rapport sur l’évolution de la masse salariale de l’Etat, septembre 2015, p.80, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20150909-rapport-masse-salariale-Etat.pdf, et enfin le rapport IGAS, CGEFI, Bilan qualitatif et perspectives d’évolution du supplément familial de traitement, (non publié) de 2010, http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/BlobServer?blobkey=id&blobnocache=true&blobwhere=1250170021825&blobheader=application%2Fpdf&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs pour la partie 1, et pour la partie 2 (avec scenarii), http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/BlobServer?blobkey=id&blobnocache=true&blobwhere=1250170021832&blobheader=application%2Fpdf&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs

[12] Voir le DPT « outre-mer » 2017, p.406 et suiv, https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2017/pap/pdf/DPT/DPT2017_outre_mer.pdf; Cour des comptes, RSPFP 2017, p.145, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-06/20170629-RSPFP.pdf; Cour des comptes rapport annuel 2015 tome 1 vol.2 https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/RPA2015-Tome-1-vol2-observations.pdf, p.321 et suivantes. Voir aussi Cour des comptes, rapport au Sénat sur la maîtrise de la masse salariale de l’Etat, p.82 et suivantes, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20150909-rapport-masse-salariale-Etat.pdf, p.135

[13] Voir rapport RSPFP 2017, p.147, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-06/20170629-RSPFP.pdf

[14] https://www.acteurspublics.com/2017/11/03/une-parlementaire-appelle-a-revoir-les-dispositifs-indemnitaires-des-fonctionnaires

[15] Rappelons qu’en matière de fusion des corps, l’objectif est désormais (suivi par l’indicateur 1.2, p.176 du bleu Gestion des ressources humaines du PLF 2018) de passer sous la barre des 299 corps (dont 62% sont aujourd’hui gérés par des dispositions statutaires harmonisées), voir https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/PAP2018_BG_Gestion_finances_publiques_ressources_humaines.pdf

[16] Sur la position d’Emmanuel Macron durant la campagne et son caractère fluctuant, https://la1ere.francetvinfo.fr/remuneration-fonctionnaires-outre-mer-exemple-equation-difficile-du-candidat-macron-449609.html, et sur celle de la ministre, https://www.acteurspublics.com/2017/11/28/la-ministre-girardin-ferme-la-porte-a-une-revision-de-la-remuneration-des-fonctionnaires-ultramarins