Actualité
Budget et fiscalité

Attention au consentement à l’impôt de plus en plus fragile

Le Conseil des prélèvements obligatoires vient de rendre publique une note réalisée sur la base d’un sondage établi avec l’institut Harris Interactive en septembre 2021, intitulée de façon assez ambiguë « Baromètre des prélèvements obligatoires en France. Première édition 2021 ». En effet, il ne s’agit pas de s’interroger seulement sur le niveau des prélèvements obligatoires en France, mais surtout d’identifier les ressorts du consentement à l’impôt des contribuables français. Le constat direct et parfois « entre les lignes » est assez éclairant. Bilan : les classes moyennes sont celles qui se vivent comme les plus écrasées fiscalement, tandis que collectivement le niveau des prélèvements obligatoires est sous-estimé par 53% des répondants. 

Une mesure du consentement à l’impôt et non du consentement de l’impôt

Il faut tout d’abord distinguer le consentement à l’impôt et le consentement de l’impôt comme y invite le professeur Michel Bouvier[1] :

  • « Le consentement à l’impôt, c’est-à-dire à une acceptation de principe [de l’impôt], est de nature avant tout sociologique. […] il relève des origines les plus lointaines de l’impôt (…). C’est en occupant une fonction structurante des rapports sociaux que la fiscalité, de gré ou de force, a pu progressivement se faire admettre. » Il s’agit donc de l’acceptation sociologique de l’impôt par le citoyen-contribuable lui-même. Il débouche juridiquement sur le respect des obligations déclaratives par les assujettis (et la baisse corrélative de la fraude[2]) et renvoie politiquement à l’expression du civisme fiscal.
  • « [le consentement de l’impôt] suppose que la levée du prélèvement soit explicitement acceptée par ceux sur qui en retombe la charge ou par leurs représentants. Il est donc avant tout de portée politique. C’est lui qui fonde la légitimité moderne de l’impôt et qui se traduit sur le plan des principes juridiques par le principe de légalité fiscale (…) dans le cadre d’une loi (…). Ce principe procède (…) d’une conception qui considère le citoyen (…) conscient que, au travers du consentement de l’impôt exprimé par ses représentants, c’est bien son propre consentement qui s’exprime. »

Le sondage commandé par le CPO procède de l’évaluation du premier type de consentement. Le consentement à l’impôt. Encore que l’étude d’opinion réalisée cherche à le percevoir à deux niveaux : « l’objet essentiel du « baromètre de l’impôt » créé par le CPO est d’étudier l’évolution et les déterminants de l’acceptation de l’impôt. Celle-ci peut revêtir différentes significations :

  • Elle peut ainsi s’appuyer sur un sentiment de devoir moral ou juridique, le « civisme fiscal », c’est-à-dire la propension de chaque contribuable à s’acquitter de la contrainte fiscale.
  • Elle peut aussi se fonder sur une dimension supplémentaire qui est « l’acceptation politique de l’impôt », soit l’adhésion politique et idéologique au système fiscal tel qu’il existe. »

Le sondage essaiera donc de mesurer le sentiment des contribuables s’agissant de la pression fiscale, puis de leur degré de consentement à l’impôt : purement formel où adhésion au système fiscal lui-même. Des questions complémentaires permettront ensuite de tenter de caractériser les relations qui existent entre le consentement à l’impôt sous ces deux aspects et la ventilation des revenus des sondés, ou leur niveau de connaissance du système fiscal lui-même.

Les contribuables français estiment payer trop d’impôt à 74%

Premier enseignement du baromètre du CPO, l’acceptation de l’impôt par le contribuable est toujours « fragile » : « 75% des français pensent que le niveau d’imposition en France est trop élevé » ? tandis que 21% le considèrent comme « ni trop haut, ni pas assez élevé » et ils ne sont que 4% à le trouver trop bas. Cette unanimité se retrouve quel que soit le niveau de revenu. En distribuant les revenus en 3 classes (faibles, moyen et élevés[3]) les résultats ne varient quasiment pas (74% des français à revenus faibles pensent que les impôts sont trop élevés de façon générale, contre 75% des revenus moyens et 74% des revenus élevés).

La seule variation est repérable avec l’âge – plus il s’élève et plus le jugement sur le niveau de prélèvements obligatoires en France est élevé – mais avec un point bas à 65% pour les 18-24 ans et un point haut à 79% pour les 50 ans et plus.

Par ailleurs, même si le CPO estime que « le jugement sur le niveau général des prélèvements obligatoires apparaît nettement plus défavorable que celui formulé par les personnes sondées lorsqu’elles s’expriment sur le situation personnelle », il n’y a pas de quoi pavoiser : 62% des français considèrent qu’ils payent personnellement trop d’impôt, contre 3% seulement qui considèrent que cette imposition est trop basse. Le segment qui croît le plus est celui des personnes s’estimant ni trop, ni pas assez fortement imposées, soit 34%.

Le sentiment porté sur un niveau d’imposition personnel trop lourd est globalement vérifié pour les revenus moyens et élevés (69% d’entre eux estiment payer trop d’impôt) contre seulement 52% des plus pauvres. Enfin, les critères d’âge aboutissent à ce sentiment pour 48% des 18-24 ans, mais de 64% des 35-64 ans et même 65% des 65 ans et plus.

Ces résultats sont cohérents puisque « la différence entre les deux mesures vient essentiellement des répondants aux revenus les plus modestes, qui peuvent trouver que le niveau général d’imposition est trop élevé en France mais qui ne pensent pas que les impôts qu’ils payent personnellement soient trop élevés. »

Le jugement est moins sévère s’agissant du niveau des cotisations sociales, jugées trop élevées à 60%. Certes cette différence peut s’expliquer à raison d’une contrepartie individualisable contrairement aux impôts (qui sont des prélèvements sans contrepartie) sous la forme de prestations.

Nous pensons que ce niveau jugé trop important peut s’expliquer aussi pour d’autres raisons :

  • Une erreur de focale : la montée en puissance des prestations non contributives (faisant jouer la solidarité nationale) peut à rebours rendre plus attentif au niveau de cotisations (alors même que dans ce cas, c’est l’impôt qui joue).
  • Les cotisations sont réputées représenter lorsqu’il s’agit des cotisations retraites, un revenu différé, mais dont le niveau ne peut être déterminé à l’avance (notamment à cause des réformes paramétriques passées et à venir).
  • Les cotisations deviennent parfois des contributions en devenant sans contrepartie, notamment pour les seniors encore en activité au-delà de la retraite (cotisations chômage et retraites etc.)

Lorsque le CPO cherche à casser le thermomètre

De façon assez naturelle le CPO s’interroge sur le fait de savoir s’il n’existerait pas un « biais de questionnement » dans le fait de « demander aux français si les impôts ou les cotisations sociales sont trop élevés » favorisant l’expression « spontanée et naturelle d’un rejet des prélèvements obligatoires. »

Mais au lieu de proposer de modifier pour les déclinaisons futures de ce rapport l’interrogation sur le niveau des P.O. par une expression plus neutre, ils proposent d’éliminer le biais de questionnement en « plaçant les personnes sondées devant un choix, en intégrant dans la question le fait que l’on ne peut souhaiter une diminution des prélèvements obligatoires sans accepter en contrepartie une diminution des dépenses publiques que ces prélèvements obligatoires financeraient. » Et de proposer à titre illustratif l’exemple de la DREES des questions fermées du type « accepteriez-vous une baisse des prestations (…) en échange d’une baisse des impôts et cotisations. »

Il faut convenir que logiquement on passe d’un biais de questionnement à un autre : dans le premier on « induit » dans la question que la pression fiscale pourrait être trop élevée, dans la seconde que toute baisse de P.O. induirait une baisse des dépenses publiques sans expliciter :

  • Que les dépenses publiques contrairement à ce que l’exemple de la DREES évoque ne se composent pas que de dépenses d’intervention, mais aussi comporte des coûts de fonctionnement. Il est donc possible d’avoir une baisse de P.O. mais un maintien des prestations si les coûts d’allocation (frais de fonctionnement) sont moindres. Or ce degré de segmentation par nature des dépenses publiques reste hors de portée du citoyen… notamment parce que le grand public ne s’intéresse pas assez au coût de production des services publics.
  • Qu’une baisse éventuelle des dépenses publiques d’allocation ne veut pas nécessairement dire une baisse de qualité du service public (baisse de la fraude aux prestations, meilleur ciblage des allocations etc…).

Enfin ce biais de questionnement « par équivalence » évite d’isoler des réactions limites : laxistes (on financera par la dette), ou anti-système (contre l’architecture de la protection sociale telle qu’elle existe), ou la mise en place de modèles alternatifs (assurantiels etc…).

Malgré l’existence de ces nouveaux biais qu’il n’identifie pas, « le CPO envisage à l’avenir de privilégier ce type de question et de l’élargir à d’autres dépenses publiques (défense, éducation nationale, sécurité, justice, aides-économiques…). On peut donc déjà conjecturer que les résultats du prochain rapport ne pourront pas être rapprochés de celui-ci, ce qui interdira de pouvoir dégager « une tendance ».

Un système fiscal décrié qui frappe d’abord les classes moyennes

Autre constat, le système fiscal est jugé « peu équitable par les français. Surtout il apparaît préjudiciable aux classes moyennes ». En effet 66% des français estiment que les ménages aux revenus intermédiaires paient trop d’impôt, contre 47% pour les ménages les plus modestes et 18% pour les ménages les plus aisés. La proportion baisse toutefois lorsqu’on expose la moitié de l’échantillon au rappel de la ventilation des recettes et des dépenses publiques.

A cet égard les sondés estiment que la redistribution de richesses par le système socio-fiscal est insuffisante, à 55%. Pourtant l’exposition au rappel a tendance à augmenter la part de personne estimant qu’elle est trop importante qui passe de 26% à 27%. Ceux qui pensent au contraire que l’architecture du système est juste reste stable à 18%.

Cependant, près de la moitié des sondés estiment que les impôts sur le patrimoine taxent les richesses de manière trop importante. En ligne de mire évidemment les droits de succession, mais aussi la taxe foncière, l’IFI etc… pour 49% des sondés et pour 53% des 50 ans et plus, ainsi que pour 58% des contribuables à revenus élevés.

Un civisme fiscal solide mais qui se fissurerait en cas d’impôt « Covid » :

Malgré ces critiques du système socio-fiscal et du ciblage trop fort sur les patrimoines et les classes moyennes, le civisme fiscal reste vivace sur le plan individuel : « Près de huit français sur dix considèrent le paiement des impôts comme un acte citoyen. » De ce point de vue la réforme du PAS (prélèvement à la source) en permettant un ajustement quasi-contemporain (au moins sur base infra-annuelle) de la situation fiscale du contribuable par rapport au niveau de ses revenus imposables est bien perçu par 77% des sondés. Mais les 8% qui estiment le contraire le font avec les mêmes raisons que les premiers mais en sens inverse :  la simplification ne serait pas au rendez-vous, le PAS entravant la gestion du budget des foyers concernés (effets d’encaisse et gestion de trésorerie, récupération des crédits d’impôts etc.).

Un axe de réforme du PAS pourrait être d’augmenter la « contemporanéisation » des crédits d’impôts, et pas seulement dans le cadre des services à la personne ou de la petite enfance.

Par ailleurs coup de semonce, « Les français se montrent (…) opposés à la création d’un impôt-Covid qui aurait pour objet de rembourser une partie des dépenses exceptionnelles engagées par l’Etat pendant la crise sanitaire. » Cette opposition ils l’expriment à 73%. Il s’agit clairement d’une limite qui boucle avec le constat d’une pression fiscale déjà jugée trop élevée par 74% des sondés. Il est d’ailleurs éclairant de constater que si cet impôt était toutefois mis en place, 21% des ménages souhaiteraient le faire porter sur les personnes physiques contre 77% sur les personnes morales. On retrouve ici un certain manque de culture économique, quitte à frapper d’abord le tissu économique plutôt que les personnes physiques elles-mêmes. Ce qui à rebours montre la difficulté de pénétration dans l’opinion publique de la théorie de l’incidence fiscale[4].

  • Si toutefois cette imposition exceptionnelle frappait les personnes physiques, 52% des sondés souhaiteraient qu’elle soit universelle contre seulement 46% pour qu’il vise les plus aisés. Ce résultat est cohérent avec l’impression de surtaxation des classes moyennes et leur volonté avec les plus aisés de faire porter le poids de cet impôt sur l’ensemble des contribuables. Le réflexe de taxation des « riches » n’est donc pas majoritaire.
  • Si toutefois cet impôt Covid devait toucher les personnes morales, 48% souhaiteraient qu’elle touche les grandes entreprises, 14% par les entreprises du numérique (GAFAM par exemple), 34% l’ensemble des entreprises.

Quels déterminants pour renforcer l’acceptation du consentement à l’impôt ?

Si le civisme fiscal semble préservé (1er étage du consentement à l’impôt voir supra), cette acceptation de l’impôt (qui ne préjuge pas d’un éventuel rejet du système fiscal lui-même, mais qui se cantonne à une posture légaliste) varie en fonction de plusieurs variables bien identifiées :

  • 1er constat : la corrélation entre caractéristiques sociodémographiques et acceptation de l’impôt est faible : en effet, il y a corrélation entre le revenu et le sentiment que le niveau général des prélèvements obligatoires est trop élevé mais pas avec celui de payer personnellement trop d’impôt. Cela confirme que le ressenti personnel pèse davantage sur les revenus intermédiaires, bref sur les classes moyennes, ce que l’on a vérifié plus haut.
  • 2ème constat : la longueur des études est positivement corrélée avec le sentiment de payer trop d’impôt personnellement. Cela veut dire que mieux on comprend le système fiscal, plus on réalise sa très grande progressivité (élément péjorant), tandis que l’on constate parallèlement une augmentation du civisme fiscal puisque l’obligation fiscale et sa portée politique sont mieux cernées.

On assiste donc à ce stade à la mise en place d’un certain équilibre entre le sentiment de payer trop d’impôt personnellement avec le niveau d’étude et le civisme fiscal qui se renforce, mais pas nécessairement avec le niveau de revenu. Cela doit conduire les pouvoirs publics à développer la connaissance du système socio-fiscal français[5] par les contribuables. Mais cela ne semble pas en soit suffisant pour conforter le consentement à l’impôt :

  • En construisant des indices permettant de mesurer la connaissance de chaque répondant du système fiscal, il a été possible de mettre en évidence que « globalement [les français] ont une mauvaise connaissance des principales données du système fiscal » : 14% seulement des français localisent dans la bonne tranche le taux des prélèvements obligatoires (44,5% selon l’INSEE en 2020, 47,5% selon Eurostat), soit la tranche 40%-49%. Le plus inquiétant étant que près de 53% des sondés estiment le niveau des P.O. inférieurs à 40%, contre seulement 10% au-delà. Il en ressort que l’impression générale de P.O. trop élevés pour 74% d’entre eux, s’effectue avec une croyance majoritaire à des prélèvements plus faibles qu’ils ne le sont réellement. Dans ces conditions une politique de transparence sur le niveau réel des P.O. globaux ne devrait pas améliorer le consentement à l’impôt… et pourrait augmenter encore la proportion de sondés estimant la charge d’imposition trop lourde collectivement.
  • La question de la confiance dans les institutions publiques et liée à la « bonne utilisation de l’argent public ». Le niveau de confiance est le plus élevé chez les 18-34 ans, « les répondants ayant fait des études longues et les répondants ayant des hauts revenus.[6] » Au contraire les indices de confiance dans les institutions sont les plus faibles chez les plus modestes, les sondés ayant suivi des études intermédiaires et les 50-64 ans. Ces bases étant posées, il apparaît que « le niveau de confiance décroît à mesure que le niveau de gouvernance s’élève ». Les communes recueillant le plus fort indice de confiance (70%) contre 60% pour les départements, 54% pour les régions, 33% pour l’Etat et 38% pour l’Union européenne. Cependant, il apparaît que: « les français sont plutôt insatisfaits de l’utilisation de l’argent public en général (63,6% des répondants) » et significativement plus les femmes à 65,7% contre 61,4% pour les hommes, même lorsqu’ils ont effectués des études longues (54,5%), et significativement davantage encore s’ils sont les plus âgés (65 ans et +) à hauteur de 73,5% (contre 67,3% pour les 50-64 ans).

Conclusion

Le baromètre mis en place par le CPO est plus illustratif que les conclusions que le Conseil cherche à en tirer :

  • 1er constat : le niveau des prélèvements obligatoires est très élevé en France, ce qui est largement partagé collectivement voire trop.
  • 2ème constat : le civisme fiscal aujourd’hui tient bon, ce qui ne veut pas dire que les contribuables adhèrent à son architecture actuelle, quand bien même celui-ci se renforce avec le niveau de revenu et la durée des études poursuivies.
  • 3ème constat : ce civisme n’est pas sans limite et l’introduction d’un éventuel impôt Covid est massivement rejetée. Si toutefois celui-ci était introduit, la méconnaissance économique française en ferait porter le poids sur les entreprises avant les particuliers, sans imaginer d’effets de reports, tandis qu’en cas d’imposition directe les sondés préfèreraient cette imposition universelle et en dernier ressort frappant spécifiquement les plus aisés.
  • 4ème constat : l’amélioration de la connaissance du système fiscale est encore en devenir car les assujettis ne connaissent que très peu le niveau des P.O. en France (14% d’entre eux), mais l’imaginent massivement très en-dessous de son niveau réel, ce qui limite le civisme attendu d’une meilleure connaissance sur ce point.
  • Enfin, 5ème constat : les institutions locales semblent plébiscitées à raison de leur degré de proximité avec le citoyen-contribuables. Cependant dans sa globalité et faute d’analyse précise de l’utilisation de l’argent public et de son efficacité, les français sont insatisfaits de l’utilisation des fonds collectés par voie de P.O. à 63,6% au niveau global. Ce qui témoigne d’un doute profond sur la pertinence de l’allocation des fonds, sur un manque réel de transparence, et rejoint la constatation des sondés sur leur trop forte imposition individuelle (à 62%).

Les commanditaires de l’étude se « rassurent » à bon compte en mettant en avant que la perception de la charge de l’imposition est moins forte à titre individuel (62%) qu’à titre collectif (74%), que la redistribution du système fiscal est jugée trop faible aussi en direction des plus pauvres. Les faits sont cependant têtus : les classes moyennes sont celles qui se vivent comme le plus écrasées fiscalement, tandis que collectivement le niveau des P.O. est sous-estimé par 53% des répondants. Les marges fiscales pour consolider le civisme, réformer le système fiscal, faire diminuer la pression fiscale sans en reporter la charge sur les entreprises sont inexistantes. 

[1] M. Bouvier, Le consentement à l’impôt, les mutations du citoyen-contribuable, 4 septembre 2018, https://www.vie-publique.fr/parole-dexpert/268486-le-consentement-de-limpot-les-mutations-du-citoyen-contribuable

[2] Mais pas nécessairement de l’optimisation fiscale, dans la mesure où tout citoyen est légalement en droit de choisir la voie la moins imposée, même si la notion de « mini-abus de droit » a tenté de sanctionner les montages « principalement fiscaux », voir Jérôme Turot, La nouvelle notion de mini-abus de droit est trompeuse, Le Monde, 16/01/2019, https://www.lecercledesfiscalistes.com/publications/abus-de-droit/la-nouvelle-notion-de-mini-abus-de-droit-est-trompeuse/#

[3] Des catégories extrêmement ramassées à cause de l’écrasement des revenus : faibles : foyers fiscaux < 2000 euros nets, moyens : entre 2000 et 4000 euros nets ; élevés : >4000 euros nets.

[4] Selon laquelle, il faut distinguer l’assiette juridique de l’assiette économique (réelle) de la taxe, lorsque l’agent taxé a la capacité de s’en défausser sur autrui (typiquement sur le consommateur par exemple ou le salarié (modération salariale) etc.).

[5] P. C. Boyer, Th. Ingrand, Ch. Strassel, Les déterminants du consentement à l’impôt en France : Analyse de l’enquête du Conseil des prélèvements obligatoires 2021, Working Paper Series, n°10/Avril 2022. https://crest.science/wp-content/uploads/2022/04/2022-10.pdf

[6] CREST, op.cit. p.19.