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Budget et fiscalité

AFITF, le miracle des débudgétisations

En 2009, nous avions déjà eu l’occasion dans une note, de commenter l’insertion de la Cour des comptes, dans son rapport annuel, relative à l’AFITF (agence de financement des infrastructures de transport). Les conclusions de la Cour anticipaient la mise en place d’une ressource pérenne de l’agence via une partie (880 millions) du produit de l’écotaxe qui devait être prélevée à compter de 2012 (et qui ne le sera finalement pas, forçant un remplacement par une fraction de TICPE). Par ailleurs, les magistrats proposaient la suppression pure et simple de la structure dans la mesure où celle-ci ne « formalise pas les contrats d’investissement et ne s’occupe pas de l’allocation de deux tiers d’entre eux. ». En réalité le pouvoir décisionnel de la structure est nul puisque c'est au niveau interministériel et pour le côté technique via la DGITM (Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer) que les arbitrages et le suivi sont rendus. Le référé en date du 10 juin 2016 va quant à lui un cran plus loin, et met en exergue d’une part, la tutelle de fait opérationnelle de la DGTIM sur la structure qui devrait être indépendante, et le mécanisme ingénieux de débudgétisation que le montage de l’AFITF permet, permettant de « transmuter » des ressources fiscales et non fiscales affectées en fonds de concours, rétrocédés ensuite à l’Etat en dehors des contraintes budgétaires qui frappent les autres dépenses. Explications :

L’AFITF, une simple caisse de transit financier ? 

Depuis 2009, la Cour s’alarme de l’absence de justification de l’agence sur le plan décisionnaire. Elle relève en particulier qu’elle « est sur le plan administratif une quasi-coquille vide ». Elle relève en effet que loin de l’objectif qui avait présidé en 2004 à sa création, devant lui permettre en matière d’infrastructures et de transport de « garantir l’allocation pluriannuelle des ressources nécessaires à ces investissements (…) en les protégeant des aléas des arbitrages budgétaires annuels », elle devient de facto le jeux des arbitrages interministériels et ministériels (tutelle technique de la DGTIM du ministère de l’équipement), en dehors du débat parlementaire en loi de finances, dans la mesure où :

  • Les décisions se prennent en réalité ailleurs (cabinets ministériels) ou préalablement à la réunion de son conseil d’administration, puisque l’analyse des 600 conventions proposées en 10 ans à l’approbation du conseil d’administration l’ont toujours été à l’unanimité, « sans qu’aucun administrateur [n’émette] un vote négatif » sur une seule de ces conventions ;
  • Les engagements financiers pris par l’AFITF « ne font l’objet d’aucun plafonnement résultant de la loi de finances et sont autorisées ex-nihilo par le conseil d’administration de l’établissement », si bien qu’ils sont soustraits à l’arbitrage parlementaire ;
  • Que le président de l’établissement en violation de la circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relatif au pilotage stratégique des opérateurs de l’Etat, « n’est destinataire d’aucune lettre de mission, ni contrat de performance ou d’objectif », si bien qu’il exerce ses fonctions « sans feuille de route », et pour cause…
  • … comme l’évoque le Premier ministre dans sa réponse au référé de la Cour, « il ne me paraît pas souhaitable que l’Etat se dessaisisse de ses prérogatives en matière d’expertise des projets d’infrastructures et de choix d’investissement », c’est pourquoi, celui-ci a renforcé (dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 31 décembre 2012) les compétences du Commissariat général à l’investissement, lui assignant une mission de contre-expertise des évaluations socio-économiques des projets les plus importants, bref des études d’impact des grands projets d’infrastructure.

En clair, la composition de l’AFITF entre représentants de l’Etat, parlementaires et élus locaux[1], ne résulte que de la nécessité d’accorder une voix représentative aux différents financeurs de l’agence, sans pouvoir de décision effectifs sur les arbitrages financiers à réaliser ou le suivi des projets à financer… En définitive ainsi que l’évoque la sénatrice Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial du programme « Infrastructures et services de transport », dans son rapport relatif au PLF 2016, « l’AFITF [est] un outil qui complexifie le circuit de financement des infrastructures de transport ».

Un outil de financement complexe, permettant des débudgétisations

L’analyse budgétaire du rôle de l’organisme est implacable, et le montage mis en place est indubitablement complexe. Il résulte dans le circuit suivant : l’AFITF bénéfice de taxes et produits domaniaux affectés par l’Etat[2], dont elle reverse une partie à ce même Etat, sous la forme de « fonds de concours » (crédits évaluatifs), préalablement fléchés sur des projets spécifiques. Les crédits ne sont qu’évaluatifs et le budget de l’opérateur est opportunément arrêté en décembre, ce qui le fait sortir du suivi budgétaire de la représentation nationale. Il en ressort plusieurs difficultés :

  • D’une part les crédits étant évaluatifs, ils sortent des gels de crédits liés à la constitution des réserves interministérielles de précaution. Par ailleurs, le ministère de l’équipement et la DGITM  peuvent « disposer d’une ressource financière […] permet[tant] de s’affranchir des règles de plafonnement des reports de crédits d’une année sur l’autre » (règle dite des 3% ndlr) ;
  • D’autre part, ces crédits s’affranchissent plus largement de la programmation pluriannuelle des comptes publics, sans pour autant que cette entorse[3] permette « de définir une stratégie interministérielle de financement soutenable à long terme des infrastructures de transport ».

Bref, l’AFITF réussit la gageure de ne pas avoir de rôle actif « pertinent » dans le choix, la validation et le suivi des projets, et son financement « sécurisé » ne permet pas paradoxalement non plus de lui permettre de s’intégrer dans la trajectoire pluriannuelle globale des finances publiques.

Une débudgétisation qui a un coût

Cette débudgétisation n’est pas neutre pour les finances publiques, dans la mesure où, en s’affranchissant des contraintes budgétaires classiques, l’AFITF met concrètement le pilotage et le financement des projets d’infrastructures à la merci des arbitrages de l’exécutif ou de son administration de tutelle. Il en résulte une exécution financière court-termiste dans la mesure où « l’accumulation des restes à payer fait peser de sérieux doutes sur la capacité de l’AFITF à faire face à ses engagements ». La Cour estime ainsi qu’en ne retenant que les paiements correspondants aux engagements budgétaires déjà pris, ainsi que les paiements liés aux contrats de plan 2015-2020, la trajectoire de dépenses de l’AFITF « conduirait à une insuffisance cumulée de financement de 0,6 milliard d’euros à l’horizon 2019 », une difficulté encore aggravée en y ajoutant les paiements des engagements nouveaux en infrastructures annoncés, insuffisance qui pourrait atteindre 1,6 milliard à la même date, et même 4,7 milliards en cas de mise en œuvre sur le plan fluvial du canal Seine-Nord et du tunnel Lyon-Turin.

Conclusion

Si l’AFITF a fait d’incontestables progrès en matière de transparence de ses données, via son site dédié, http://www.afitf.net, et la documentation disponible, cette politique pour vertueuse qu'elle soit en matière de communication, n’épuise pas les doutes que l’on peut avoir sur l’utilité de l’organisme. Il devient désormais évident[4] que la complexité induite et les arbitrages réalisés par l’exécutif, ne permettent pas de justifier la débudgétisation opérée par la nécessité de protéger ces investissements des arbitrages budgétaires annuels. Tout au contraire, la budgétisation a plutôt été mise à profit pour s’affranchir de la programmation budgétaire pluriannuelle, sans lui en substituer une autre spécifique, voire effectuer une mise en cohérence. Rien ne justifie donc que des taxes et ressources affectées réapparaissent au budget de l’Etat hors de l’arbitrage de la représentation nationale, sous la forme de fonds de concours. Rien ne justifie que le budget définitif adopté par l’organisme ne soit pas connu à temps du Parlement, qui doit contrôler l’exercice de ces fonds. Non, décidément, la suppression de l’organisme et le retour de ses financements comme de son budget au ministère de l’équipement devrait être la norme. Le respect des principes budgétaires et la sincérité de la trajectoire de nos finances publiques y gagneraient.

[1] Plus précisément la structure est composée de 6 représentants de l’Etat, d’un député, d’un sénateur, de trois élus locaux et d’une personnalité qualifiée.

[2] En particulier, la redevance domaniale versée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (315 millions d’euros en 2016), une partie du produit des amendes radars automatiques du réseau routier national (230 millions d’euros), la taxe d’aménagement du territoire versée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (TAT) pour 566 millions d’euros, une fraction du produit de la TICPE pour remplacer l’écotaxe poids-lourds, 715 millions d’euros, et suite au protocole d’accord conclu le 9 avril 2015, une contribution « volontaire » exceptionnelle des sociétés concessionnaires de 1,2 milliard d’euros, sous la forme de versement de 100 millions d’euros entre 2015 et 2017, le reliquat étant versé jusqu’en 2030.

[3] Qui se double d’une autre atteinte aux principes d’unité du budget de l’Etat et à la règle de non-affectation des recettes aux dépenses.

[4] Voir le communiqué du président de l’AFITF, qui ne permet pas de convaincre de l’utilité de la structure, malgré la suppression des subventions directes de l’Etat depuis 2015, puisque la compensation a lieu via des taxes affectées…http://www.afitf.net/IMG/pdf/2016-09-01_Afitf_Refere_Cour_des_comptes.pdf