Rénovation énergétique : l'impact très limité des 7 milliards de primes
Alors que les ambitions en matière de rénovation énergétique n’ont jamais été aussi fortes, les derniers résultats publiés par l’ANAH sont décevants : 623 800 logements ont bénéficié de travaux de rénovation en 2023, dont 569 000 de travaux de rénovation énergétique, un chiffre en retrait de 15% par rapport à 2022. La Cour des comptes s’est penchée en octobre dernier sur les aides à la rénovation énergétique. Les enseignements montrent que ces aides poursuivent différents objectifs pour un soutien total qui atteint presque 7 milliards € en 2022. On retient, entre autres que :
- moins de 12 % des dossiers « MaPrimeRénov’ Copropriétés » concernent des copropriétés en étiquette F ou G contre 55 % en catégorie D.
- si 50% des dossiers « MaprimeRénov’ Sérénité » concernent des logements F ou G, 20 % d’entre eux restent dans l’une de ces catégories à l’issue des travaux et 41 % d’entre eux atteignaient… seulement l’étiquette E.
Des objectifs trop hauts
Les annonces de l’agence nationale de l’habitat (Anah) pour 2023 ont déçu les spécialistes de la rénovation : 623 800 logements ont bénéficié de travaux de rénovation dont 569 000 chantiers de rénovation énergétique (ces chantiers de rénovation énergétique sont ceux qui ont bénéficié de MaPrimeRenov’), en recul de 15% par rapport à 2022 où les chiffres avaient frôlé les 670 000 chantiers. N’oublions pas que l’objectif reste 700 000 chantiers de rénovation énergétique.
Seul motif de satisfaction pour l’Anah, les rénovations énergétiques « globales » (c’est-à-dire complète de la structure) ont progressé pour s’établir à 71 000, soit une hausse de 12% et même +16% pour les copropriétés. Néanmoins, ces chiffres restent loin des 90 000 rénovations « globales » qu’avait fixé le gouvernement pour 2023 et encore plus des 200 000 fixés pour 2024.
La France se fixe des objectifs de plus en plus ambitieux en matière de rénovation énergétique qui ont été crantés par plusieurs lois prises depuis le début des années 2000. La Cour des comptes dans son rapport indique que les lois de 2005 et 2010 ont d’abord visé une baisse de la consommation d’énergie dans le secteur résidentiel avec la mise en place des certificats d’économie d’énergie. Les lois Grenelle I et II ont orienté ces ambitions en faveur de la lutte contre la précarité énergétique, dans une perspective plus sociale. Le cadre législatif a ensuite profondément évolué avec la loi Transition écologique pour la croissance verte (LTECV) en 2015 en visant une double diminution de la consommation d’énergie primaire et des émissions de gaz à effet de serre. La LTECV a créé pour cela trois outils de planification : la stratégie nationale bas carbone (SNBC), la programmation pluriannuelle énergétique (PPE) et le plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC), documents qui doivent être remis à jour cette année et qui porteront des engagements toujours plus exigeants.
Depuis, la loi énergie climat de 2019 et la loi convention citoyenne pour le climat de 2021 ont fait du diagnostic de performance énergétique (DPE) un outil de référence en matière de consommation énergétique et d’émissions de GES, particulièrement pour lutter contre les passoires énergétiques, notamment en contraignant les propriétaires bailleurs à procéder à des travaux pour pouvoir louer. La Cour rappelle que toutefois la corrélation entre passoires thermiques et faibles revenus des occupants n’est pas confirmée car les ménages appartenant aux premiers déciles habitent davantage le parc social, qui est, en moyenne, plus performant que le parc privé.
Au fil des lois, les objectifs de rénovation ont sans cesse été réhaussés : en 2010, l’objectif était de 300 000 logements réhabilités d’ici 2017, soit 43 000 par an. La loi TECV en visant que l’ensemble du parc serait constitué de logements très performants dits BBC (bâtiment basse consommation, DPE A ou B) d’ici 2050 en déduisait un objectif annuel de rénovation de 500 000 par an, dont 380 000 dans le parc privé. En 2021, les objectifs quantitatifs de « MaPrimeRénov’ » ont été augmenté, avec une cible de 700 000 rénovations par an.
Conséquence de ces engagements, les moyens budgétaires dédiés à la rénovation énergétique ont aussi progressé. Les rénovations énergétiques bénéficient de plusieurs aides publiques dont la principale est, depuis 2020, « MaPrimeRénov’ » et ses déclinaisons, pilotées par l’Anah. A ce dispositif s’ajoute la TVA à 5,5 %, les aides des collectivités territoriales, les éco-prêts. Le mécanisme des certificats d’économie d’énergie (CEE), est plus spécifique puisqu’il est à la charge des fournisseurs d’énergie. Les moyens financiers consacrés à la rénovation énergétique des logements ont augmenté de 33 % entre 2019 et 2022, passant de 5,22 à 6,95 Md€, hors aides des collectivités locales. Les moyens financiers dédiés à ma « MaPrimeRénov’ », auront représenté 8,53 Md€ en cumulé pour la période 2020-2023.
« MaPrimeRénov’ » a été conçu au départ en faveur des propriétaires modestes et très modestes, puis a été étendu en 2021 à tous les ménages. Le système de subventions est modulé en fonction des revenus. Le dispositif a remplacé l’ancien programme Habiter mieux de l’Anah et a s’est substitué au crédit d’impôt à la transition énergétique, l’ancien CITE. La subvention doit accompagner des « gestes de rénovation », c‘est-à-dire des travaux simples et facilement identifiés. Toutefois le périmètre des aides retenu est différent pour les ménages aux revenus intermédiaires et supérieurs. Il n’y a pas besoin de diagnostic avant les travaux et la subvention est versée à l’issue de l’exécution des travaux. Notons enfin que MaPrimeRenov’ a massivement bénéficié en 2021 et 2022 des crédits issus du plan de relance. Ce faisant, « MaPrimeRénov’ » a permis que la rénovation énergétique ne connaisse pas d’essoufflement et a joué son rôle de financement du secteur économique du BTP au sortir de la crise sanitaire.
Les difficultés de MaPrimeRénov’
Loin de l’apparente simplicité décrite par ses promoteurs, le programme MaPrimeRenov‘ cumule quand même plusieurs obstacles :
D’une part, le programme est conçu pour financer des travaux et non pas des logements d’où la difficulté à mettre en cohérence les résultats de cette politique de subvention avec les objectifs de rénovation énergétique qui eux se dénombrent en logements. Un logement peut ainsi cumuler plusieurs chantiers. La subvention totale pour un même ménage est plafonnée à 20 000 € de subvention sur cinq ans. Un programme est en cours au sein de l’administration pour faire correspondre logements et travaux. De plus, toutes les rénovations ne sont pas aidées par des dispositifs du type MaPrimeRénov’ mais peuvent bénéficier d’autres mesures de soutiens comme la TVA à 5,5 % ce qui ne permet pas une évaluation globale des travaux et rénovations réalisés, ni du pourcentage de rénovations simples ou globales.
Les aides « MaPrimeRénov’ » versées concernent très majoritairement des travaux mono-geste, même si cette tendance est légèrement à la baisse. Les dossiers mono-geste représentaient 91 % des dossiers en 2020, 77 % des dossiers en 2021 et 73 % en 2022. En particulier, l’acquisition de pompes à chaleur air/eau représente 20 % des dossiers engagés et l’installation de poêles à granulés 18 %. Les chauffe-eau solaires individuels sont devenus le 3e geste subventionné en 2022. L’isolation représente moins d’un quart des dossiers, la ventilation 4 %.
La Cour des comptes s’attarde dans son rapport sur les critiques dont a été l’objet MaPrimeRenov’ notamment sur les délais de perception des aides et les recours contre les éventuelles malfaçons. Les délais sont en cours de réduction même s’il faut encore compter 121 jours en 2022 entre la date d’engagement (valant validation du projet) et le premier paiement (après la réalisation des travaux). Selon la Cour, une partie du délai s’explique par la nécessité pour l’Anah de procéder à d’éventuels contrôles anti-fraude, notamment pour s’assurer de la conformité des travaux. Les malfaçons posent la question de la fiabilité du label RGE ou reconnu garant de l’environnement. La seule sanction à ce jour demeure la menace d’un retrait de l’agrément de l’entreprise.
La Cour souligne aussi la difficulté d’accompagner les travaux de rénovation dans les copropriétés. Selon l’Observatoire national de la rénovation énergétique (ONRE), les maisons individuelles représentaient 67 % des logements rénovés en 2020 alors qu’elles ne représentent que 56 % des résidences principales. Aujourd’hui encore, « MaPrimeRénov’ » subventionne environ 96 % des propriétaires occupants de maisons individuelles chaque année : les appartements ne représentaient que 3,21 % des dossiers aidés en 2020 et 4,27 % sur les trois premiers mois 2023. Les 523 copropriétés ayant reçu des aides en 2022 pour 26 000 logements sont finalement peu nombreuses, si on les rapporte aux 1,7 million de dossiers « MaPrimeRénov’ ».
Le mode de prise de décision collective en copropriété, le montant global des travaux, plus élevé lors de la rénovation des systèmes collectifs, la complexité technique, ou encore les outils de prêts inadaptés aux copropriétés, tout cela explique le retard en matière de rénovation des copropriétés. Pourtant, comme nous l’avons déjà évoqué à la Fondation IFRAP, l’action au sein de copropriétés est d’autant plus nécessaire, qu’elles sont majoritaires en milieu urbain, et dans certaines zones tendues comme Paris, ces copropriétés sont caractérisées par un parc ancien peu performant du point de vue énergétique. C’est pourtant ce parc qui est pénalisé par la politique de DPE exigé pour mettre en location, et qui ne bénéficie qu’à la marge des politiques publiques de soutien à la rénovation. Il y a donc ici une véritable incohérence.
Comment concilier lutte contre l’effet d’aubaine et rénovation efficace ?
La Cour des comptes se réjouit que le programme « MaPrimeRénov’ » ait permis un ciblage sur les ménages modestes et très modestes, limitant ainsi l’effet d’aubaine. « En 2022, les ménages très modestes représentaient 46 % des dossiers engagés, 65 % du montant de subventions et 38 % du montant des travaux subventionnés ». Mais elle constate aussi que chez les ménages modestes ou très modestes, seul un niveau de prise en charge financier fort, entraîne une augmentation des rénovations globales. Le montant d’une rénovation globale peut vite représenter un budget élevé pour un ménage modeste sans compter parfois l’impossibilité d’occuper son logement le temps des travaux.
Or ces rénovations globales sont celles qui ont le plus d’effet sur la performance énergétique : la différence de performance énergétique obtenue entre des rénovations « geste par geste » et des rénovations globales est désormais bien documentée et que le fractionnement des travaux peut entrainer un différentiel de performance énergétique de 54% selon l’Ademe, pour un même bouquet de travaux. Or, la Cour le reconnaît, la réussite quantitative des opérations de rénovations énergétiques « est autant due à son caractère attractif pour les ménages et à la fluidification du processus de versement des aides […] qu’à l’ouverture du dispositif aux ménages des catégories intermédiaires et supérieures, qui ont représenté environ 28 % des dossiers en 2021 et 2022 ». Si les pouvoirs publics veulent poursuivre avec succès la rénovation énergétique du parc de logements ils ne peuvent donc pas se limiter à une politique sociale de la rénovation mais doivent permettre à l’ensemble des ménages, y compris les ménages aux revenus supérieurs de bénéficier des dispositifs de soutien (voir les différences qui existent actuellement dans le tableau en annexe)
Tout ça pour ça ?
Le rapport pose aussi la question de la cohérence des objectifs environnementaux assignés à la politique de rénovation énergétique et des outils mis en place : depuis la LTECV recherchent à la fois une diminution de l’énergie consommée par les logements et une diminution des gaz à effet de serre (GES), sanctionnées par le DPE.
Mais les résultats des aides à la rénovation sur les passoires thermiques ne sont pas évidents. D’une part, toutes les aides ne nécessitent pas de procéder à un diagnostic avant et après travaux. Et les deux programmes de l’Anah conditionnés à l’établissement d’un DPE ex ante et à un objectif de performance recherché font apparaître les éléments suivants :
- pour « MaprimeRénov’ Sérénité », plus de la moitié des logements étaient en catégorie F ou G avant travaux, mais 20 % de ces logements se trouvaient toujours dans l’une de ces catégories à l’issue des travaux et 41 % d’entre eux atteignaient seulement l’étiquette E. Seuls 1,5 % avaient atteint le niveau BBC (bâtiment basse consommation). Depuis juillet 2022, le recours à l’aide est toutefois conditionné par l’exigence d’une sortie théorique de l’état de passoire thermique, évaluée sur la base du DPE préalablement fourni et de l’impact estimé des travaux ;
- pour « MaPrimeRénov’ Copropriétés », moins de 12 % des dossiers concernent des copropriétés en étiquette F ou G, illustrant un moindre ciblage de l’aide, et 8 % d’entre elles se trouvaient toujours dans ces catégories à l’issue des travaux, tandis que 55 % étaient classées en catégorie D, ce qui peut être expliqué par le fait que ce programme ne vise qu’à améliorer les logements et pas à leur faire atteindre les classifications les plus performantes.
Le niveau de performance de ces deux programmes - qui recherchent une amélioration de 35 % de l’efficacité énergétique ex ante – n’est ainsi pas suffisant pour faire sortir les logements qui en bénéficient du statut de passoires thermiques. Encore une fois, c’est particulièrement problématique alors que la loi Climat et Résilience pose des jalons calendaires rapprochés s’agissant de la location et la vente des « passoires thermiques ». Encore une fois cela pose la question du mode de calcul du DPE dont plusieurs études montrent que les critères de calcul retenus sont aussi théoriques qu’exigeants.
Conclusion
La politique de soutien à la rénovation énergétique est à la croisée des chemins entre des objectifs affichés toujours plus ambitieux et en même temps un soutien budgétaire que l’Etat cherche à contenir dans le cadre contraint des finances publiques. Les exemples cités dans le rapport de la Cour montrent des incohérences entre une part de rénovations globales plutôt faibles alors que ce sont celles qui sont le plus efficace en termes énergétiques, un effet sur les passoires thermiques plutôt limité alors qu’elles vont être progressivement retirées du marché avec des effets considérables de pénurie locative, enfin avec un cadre peu adapté aux copropriétés alors qu’elles représentent un gisement d’amélioration de l’efficacité énergétique. L’Etat doit choisir si la rénovation est une politique sociale ou bien une politique en faveur du logement et de la construction et plus largement un moyen de soutenir l’activité économique. L’Etat doit aussi clarifier ses objectifs : ainsi selon une étude de l’ONRE consacrée aux gaz à effet de serre, sur les 2,1 MtCO2eq qui auraient été évitées par les travaux de rénovation énergétique en 2019 (soit 4,5 % de la consommation du secteur résidentiel), 65 % étaient dues aux modifications du système de chauffage, alors même que ces travaux ne portaient que sur 19 % des surfaces rénovées. De ce point de vue, concentrer « MaPrimeRénov’ » sur le changement de chauffage est pertinent et on ne peut que regretter qu’avec le coefficient de conversion le DPE continue à privilégier des logements chauffés au gaz au détriment de ceux chauffés à l’électricité. Cette clarification est d’autant plus nécessaire que l’Union européenne va faire passer de nouvelles exigences en matière de rénovation énergétique et de DPE, cette fois pour soutenir le secteur des énergies renouvelables (voir encadré) avec le risque encore une fois de perdre de vue l’objectif de lutte contre le changement climatique.
- DERNIERE MINUTE : Le ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, a annoncé que des nouvelles mesures concernant le DPE (Diagnostic de performance énergétique) seraient prises durant le mois de février. Les logements de petites surfaces devraient être les principaux concernés pour qu’ils soient traités de la même manière que les surfaces plus importantes.
Directive performance énergétique des bâtiments A l’issue des négociations européennes, issues du plan Fit for 55, les efforts en matière de décarbonation du résidentiel vont encore être renforcés : les subventions en faveur des chaudières à énergie fossile (gaz essentiellement) devront cesser d’ici 2025 (mesure déjà en vigueur en France depuis cette année) et les chauffages à énergies fossiles devront être éradiqués d’ici 2040, dans les bâtiments, résidentiel compris. Côté consommation d’énergie, la DPEB révisée prévoit une trajectoire de réduction pour les bâtiments résidentiels. Chaque Etat membre devra réduire la consommation d’énergie primaire du résidentiel de 16% d’ici 2030 et de 20 à 22% d’ici 2035. Un point a particulièrement suscité les débats à savoir l’intégration du solaire dans les objectifs de rénovation : alors que le Parlement avait adopté l’obligation d’équiper les logements faisant l’objet d’une rénovation globale d’une installation solaire à compter de 2033, le trilogue est revenu sur cette mesure, les Etats membres ont retenu un objectif non contraignant pour les rénovations qui devront inclure des mesures concernant le « déploiement d'installations d'énergie solaire appropriées sur tous les bâtiments ». Parmi les nouveautés pour le DPE français, la mention obligatoire du taux d’énergie autoproduite par le logement aux côtés de la consommation d’énergie et des émissions de GES. En l’état de la réglementation, le DPE n’affiche pas ce taux et permet simplement de déduire de la quantité d’énergie consommée une part d’énergie autoconsommée3. Cet article prévoit en outre une vingtaine d’indicateurs facultatifs que le DPE pourrait inclure à l’avenir comme la présence de batteries de stockage d’énergie, de bornes de recharge pour véhicules électriques, les émissions de particules fines du logement ou encore un indicateur de potentiel d’intelligence du logement4. |
