1980-2019 : quelle évolution des effectifs de la fonction publique et de la masse salariale ?
Pour bien comprendre l’importance et le poids des effectifs de la fonction publique au sein des dépenses publiques et dans l’économie française, il faut prendre du recul. Nous proposons une perspective depuis 1980 et jusqu’aux dernières données disponibles de l’INSEE soit 2019.
Les effectifs de l’emploi dans la fonction publique entre 1980-2019 à périmètre quasi-constant
Source : DGAFP, INSEE, 2021, séries longues[1], personnes physiques.
Il faut tout d’abord noter sur une première série entre 1980-1997 une augmentation de la fonction publique de +795.200 agents en simplement 17 ans (+17,3%). A compter de 1998, un changement de méthode statistique introduit une rupture de série, à cause de la sortie du périmètre de l’ensemble des personnels à statuts résidents dans des entreprises publiques ou des EPIC relevant du secteur marchand. Pour retrouver une partie de l’écart il est nécessaire d’ajouter une série présentant le cumul des emplois présents dans les anciens monopoles publics (France Télécom/Orange, La Poste et divers EPIC appartenant au secteur marchand).
Entre 1998 et 2019, la fonction publique stricto sensu à trois versants augmente de +968.530 personnels physiques (18,5%) auxquels s’ajoutent les personnels des ex-monopoles publics, soit -189.000 employés, les effectifs de ces derniers passant de 723.000 en 1998 à 533.980 en 2019.
Il en ressort que sur l’ensemble de ce périmètre, l’emploi dans les 3 fonctions publiques et celui des entreprises publiques passe de 5,3 millions d’employés à 6,1 millions.
A périmètre quasi-constant l’emploi public (fonction publique + employés des monopoles et ex-monopoles publics) augmente entre 1980 et 2019 de +1,5 million d’employés, soit une croissance de +32,6%, c'est à dire de quasiment un tiers.
Si l’on veut maintenant offrir une présentation par versant de la fonction publique entre 1980 et 2019, les résultats sont les suivants :
Source : DGAFP, INSEE, 2021, séries longues[2].
- La FPE décroît sur la période de -12,6% entre 1980 et 2019, à 2.47 millions d’agents, à cause de la sortie de périmètre en 1998 des employés des ex-monopoles publics ;
- La FPT croît fortement (+78,5%) entre 1980 et 2019 à cause des 2 vagues de décentralisation (passant de 1,075 million en 1980 à 1,92 million d’agents) ;
- La FPH augmente mécaniquement à la suite de l’ajustement aux besoins de la population (augmentation des séniors) et à l’augmentation des effectifs de personnels non soignants administratifs. Au total sa croissance représente +68%, les effectifs passant de 701.700 à 1,18 million d’agents.
Les dépenses de personnel des administrations publiques entre 1980 et 2019
S’agissant des dépenses de personnel en revanche il n’est pas possible de suivre leur évolution entre 1980 et 2019 à champs quasi-constant, mais à périmètre courant. C’est ce que permet les Comptes Nationaux renseignés par l’INSEE, via les comptes des secteurs institutionnels[3].
Entre 1980 et 2019, les dépenses de personnels ont augmenté de 241 milliards d’euros à 297,5 milliards en 2019, dont +158,3 milliards en salaires et traitements et 82,6 milliards en cotisations sociales à la charge des employeurs. En volume on constate plutôt une baisse des dépenses de personnel des trois fonctions publiques dans le PIB passant de 12,6% à 12,3% du PIB (cotisations incluses), dont -0,9 pt de PIB pour les rémunérations hors cotisations sociales (8,2% du PIB en 2019 contre 9,1% du PIB en 1980). Cependant, il faudrait corriger ces résultats de la masse salariale des ex-monopoles publics dont les effectifs ont été détachés des emplois publics (surtout la FPE) à compter de 1998. Malheureusement, le rapport de l’Agence des participations de l’Etat ne renseigne pas ces éléments[4]. Si l’on utilise les séries longues de la DGAFP sur le périmètre des services publics (voir infra), il faut sans doute y ajouter une masse salariale de 17 à 18 milliards d’euros environ en 2018-2019. Corriger de ces éléments, la masse salariale « publique » devrait représenter 13% du PIB, soit en réalité une augmentation de 0,5 point de PIB par rapport à 1980.
La question du « halo » de l’emploi public : les emplois de service public
La DGAFP produit des statistiques « longues » à compter de 2011 sur les « emplois de service public », permettant de rechercher les personnels des entités publiques ou privées, situées dans les secteurs administratifs non marchands, non marchands et commerciaux mais à financement public prédominant ou anciens monopoles publics[5].
| En milliers d’emplois physiques | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2016 (rec) | 2017 | 2018 | |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
| Métropole | 5 190 | 5 204 | 5 260 | 5 275 | 5 276 | 5 310 | 5 310 | 5 349 | 5 392 |
| DOM | 168 | 168 | 172 | 174 | 174 | 173 | 173 | 177 | 175 | |
Fonction publique | Total hors bénéficiaire de contrats aidés | 5 359 | 5 373 | 5 432 | 5 448 | 5 451 | 5 483 | 5 483 | 5 526 | 5 567 | |
| Bénéficiaires de contrats aidés de la fonction publique | 134 | 135 | 168 | 192 | 198 | 189 | 189 | 139 | 79 | |
| Total y compris bénéficiaires de contrats aidés | 5 493 | 5 508 | 5 600 | 5 641 | 5 648 | 5 672 | 5 672 | 5 665 | 5 646 | |
Organismes publics hors fonction publique |
| EPA nationaux de Sécurité sociale, à recrutement de droit privé | 15 | 14 | 14 | 14 | 15 | 15 | 15 | 16 | 16 |
| GIP nationaux et locaux (résultats partiels) | 8 | 9 | 9 | 10 | 11 | 11 | 11 | 11 | 12 | |
| Personnes morales droit public particulières | 1 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | |
non marchands | Groupements de coopération sanitaires | 0 | 1 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | |
Associations syndicales autorisées | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Organismes consulaires | 43 | 43 | 41 | 39 | 37 | 35 | 35 | 35 | 34 | |
| EPIC nationaux et locaux non marchands | 40 | 34 | 40 | 42 | 42 | 43 | 57 | 56 | 56 | |
| Sous-total organismes hors FP non marchands | 107 | 103 | 106 | 108 | 108 | 108 | 122 | 122 | 122 | |
EPIC locaux marchands | 63 | 65 | 69 | 71 | 72 | 72 | 72 | 70 | 69 | ||
marchands | Personnes morales droit public secteur marchand | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 0 | 0 | |
Sous-total organismes hors FP marchands | 64 | 65 | 70 | 71 | 73 | 73 | 73 | 70 | 70 | ||
| Total | 171 | 168 | 176 | 180 | 181 | 180 | 195 | 192 | 191 | |
Associations | 150 | 137 | 165 | 186 | 189 | 177 | 311 | 314 | 325 | ||
Organismes privés à financement public prédominant | Organismes de protection sociale | 172 | 163 | 174 | 171 | 166 | 167 | 165 | 163 | 158 | |
Hôpitaux privés à but non lucratif | 163 | 163 | 215 | 73 | 78 | 71 | 78 | 82 | 80 | ||
(secteur non marchand) | Safer | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | |
| Total | 486 | 464 | 389 | 245 | 435 | 416 | 555 | 560 | 564 | |
Entreprises publiques | Epic marchands | 313 | 290 | 248 | 237 | 235 | 230 | 221 | 225 | 223 | |
(secteur marchand) | Entreprises hors Epic | 344 | 322 | 354 | 349 | 338 | 324 | 324 | 315 | 311 | |
| Total | 658 | 612 | 602 | 585 | 574 | 554 | 545 | 540 | 534 | |
Emploi privé hors service public (secteur marchand) | Total | 20 021 | 20 020 | 20 388 | 20 591 | 20 498 | 20 717 | 20 572 | 20 935 | 21 168 | |
Emploi total | Total | 26 936 | 26 875 | 27 157 | 27 242 | 27 336 | 27 539 | 27 539 | 27 891 | 28 104 |
Source : DGAFP 2021. En 2016, une petite rupture statistique nécessite un retraitement pour rendre cet exercice comparable à celui de 2017.
Cette présentation permet de montrer l’importance des « débordements » des emplois publics ou « de service public » en dehors du périmètre des trois fonctions publiques.
- Les organismes publics hors fonction publique se répartissent entre organismes du secteur non marchand qui emploient tout de même près de 122.000 personnes ; et les organismes publics hors fonction publique marchands représentant 73.000 employés en 2018. Soit une croissance de +11,8% et l’emploi de + 20.274 employés ;
- Les organismes privés à financement public prédominant du secteur non marchand, où l’on trouve les associations, les organismes de protection sociale, les hôpitaux privés à but non lucratif et les safer (agriculture). Sur ce champ, les emplois croissent de +78.517, dont +175.286 dans le secteur associatif majoritairement subventionné par la puissance publique entre 2011 et 2018, contrebalancé par une baisse des emplois dans les organismes de protection sociale (-14.217 emplois) et les hôpitaux privés à but non lucratif (-82.647 emplois) ;
- Les entreprises publiques comprises comme les EPIC marchands et les entreprises hors EPIC (ex-monopoles publics). Les employés sont au nombre de 534.000 en 2018, soit une baisse de l’emploi sur ce segment de -123.564 (-19%) par rapport à 2011.
Sur ce segment élargi, toutefois, les emplois dans le service public augmente de seulement 128.000, quand le secteur totalement privé (marchand ou non marchand) augmentait ses effectifs de 1,04 millions. En conséquence les emplois dans le service public au sein de l’emploi total, baisse, passant de 25,3% à 24,7% entre 2011 et 2018.
En K emplois | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2016 | 2017 | 2018 | var 11-18 |
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Emplois dans le service public | 6 808 | 6 752 | 6 768 | 6 651 | 6 838 | 6 822 | 6 967 | 6 956 | 6 936 | 128 |
Emplois totalement privé | 20 128 | 20 123 | 20 388 | 20 591 | 20 498 | 20 717 | 20 572 | 20 935 | 21 168 | 1 040 |
Emplois salariés totaux | 26 936 | 26 875 | 27 157 | 27 242 | 27 336 | 27 539 | 27 539 | 27 891 | 28 104 | 1 168 |
Dans l'emploi total | 25,3% | 25,1% | 24,9% | 24,4% | 25,0% | 24,8% | 25,3% | 24,9% | 24,7% | -0,6 |
Source : DGAFP 2021, présentation Fondation iFRAP 2021.
On regrettera que cette présentation n’existe pas en termes de dépenses de personnel sur les périmètres excédant les trois fonctions publiques stricto sensu. On voit cependant en passant que le halo représente près de 1,3 million d’emplois en sus des trois fonctions publiques, soit près de 18,6% de l’emploi du secteur public ou l’équivalent de 22,8% de l’emploi dans les trois fonctions publiques.
[1] DGAFP Séries longues sur l’emploi dans la fonction publique 1980-1998, https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/resulstats/resulstats_series-longues_2007.pdf et les données de la Base des données sociales (millésime 2021) de la DGAFP, https://www.fonction-publique.gouv.fr/rapport-annuel-2021-faits-et-chiffres-base-de-donnees-sociales-excel
[2] Les entreprises publiques ne sont pas l’ensemble des entreprises dans lesquelles l’Etat dispose d’une participation majoritaire ou de contrôle au sens de l’INSEE, mais les employés des anciens monopoles publics. Voir INSEE, Tableaux de l’économie française, https://www.insee.fr/fr/statistiques/4277841?sommaire=4318291#tableau-figure5
[3] https://www.insee.fr/fr/statistiques/4494181?sommaire=4494218
[4] Voir rapport APE 2020-2021, p.128, Rapport Etat actionnaire-APE-nov2021.pdf (economie.gouv.fr)
[5] DGAFP Figure 1.1-8, in Effectifs et principales caractéristiques de l’emploi public.