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État et collectivités

Mieux maîtriser l’inflation normative : la feuille de route de la Fondation iFRAP

La France est désignée en Chine par le terme de Fa Guo (pays de la loi). Evocation judicieuse pour un Etat où précisément l'opposabilité du droit après promulgation est absolue en vertu de l'adage, « Nul n’est censé ignorer la loi »… et pourtant, le stock normatif est sujet à débat : il serait composé de 400.000 normes, parmi lesquelles 11.500 lois et 120.000 décrets répartis dans 62 codes différents (lorsqu'une codification est effectuée). Malheureusement ces ordres de grandeur, désormais connus, n'emportent pas entièrement l'adhésion : que mesure-t-on ? Les décrets individuels de nomination sont-ils inclus ? Par ailleurs l’ampleur du stock de normes « actives » ne fait pas non plus aujourd'hui l’objet d’estimations fiables et régulières, ni d'un suivi particulier.

 

11.500 lois et 120.000 décrets ? Ces chiffres proviennent du rapport du Conseil d’Etat de 2006 s’intéressant à la sécurité juridique et à la complexité du droit, et relevait d’un pointage réalisé en 2000… 400.000 normes, ce chiffre, lui, provient de l’étude Better Regulation de l’OCDE en date de 2010 pour le rapport particulier relatif à la France, qui citait lui-même la précédente étude de l’OCDE de 1995… Pour y voir un peu plus clair, il est donc nécessaire de se procurer les comptes périodiques réalisés par le SGG (secrétariat général du gouvernement) exploitant les recensements effectués à partir de la base Légifrance. Les derniers chiffres produits sont les suivants :

Sources : http://www.institutdelors.eu/media/etud73-y_bertoncini-fr.pdf?pdf=ok p.15 ainsi que l’étude du SGG, Lois et règlements en vigueur, approche statistique (2010).

Le stock apparaît alors en progression constante, mais puisque certaines dispositions législatives ou réglementaires rapportent des dispositions antérieures, ne ressortent donc que les mesures véritablement additionnelles, ce qui constitue une première clarification. Quant au coût du stock, celui-ci n’a pour le moment jamais été sérieusement chiffré pour la France dans son intégralité, comme cela a pu être le cas dans d’autres pays européens (voir notre annexe statistique en bas de la note). En particulier la Hollande, la Suède, l’Allemagne et le Royaume-Uni ont tous procédé à une évaluation de leur stock et à son coût en matière de charge administrative pour les entreprises (et pour les particuliers, comme la Belgique, l'Allemagne, la Suède et les Pays-Bas). Le Royaume-Uni ne tient pas de stock à jour, mais a estimé son coût global à partir d’une première étude pionnière en 2005-2006.

Par ailleurs, l’ensemble des pays sus-mentionnés[1] se sont dotés d’organismes indépendants de chiffrage, non seulement des études d’impact (notion large) accompagnant les projets de loi ou les règlements, mais aussi de l’évaluation des charges administratives (notamment le Regulatory Policy Committee au R-U, l’agence ACTAL en Hollande, ou le Nationaler Normenkontrollrat Allemand).

  • Au Royaume-Uni depuis 2009, le Regulatory Policy Committee réalise des évaluations indépendantes d’impact législatif quant aux projets de lois des ministères, prévoit des clauses de « durée de vie déterminée » de la norme et applique l’approche de limitation du coût de l’activité normative dite du One In, Two Out, c’est-à-dire une loi votée = deux lois supprimées (en termes de nombre et de charge administrative induite) ;
  • En Allemagne, l’objectif est fixé de réduire de 25%  les coûts administratifs pour les entreprises et pour cela, le Conseil national de contrôle des normes rend des avis sur l’ensemble des lois et des projets de lois. Afin de régler le passé, le Parlement allemand a voté 11 lois fédérales pour abroger les réglementations superflues et réduire le stock qui est passé de 2.039 à 1.728 lois.

Et en France ? Le sujet avance lentement malgré le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, rendu en mars 2013, d’Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, et du récent rapport JUANICO / DE LA RAUDIERE (octobre 2014), portant sur la simplification législative et la qualité des études d’impact[2]. La question est d’importance puisque depuis 2007 l’Europe a fixé comme objectif une baisse de la charge administrative de 25% pesant sur les entreprises[3]. Ce qui devrait nécessiter de s’entendre sur une évaluation pertinente et « différentielle » entre l’effet stock et l’effet flux en matière de charge administrative.

A cette fin la fondation iFRAP propose une feuille de route permettant d’évaluer de manière indépendante, contradictoire, la production normative (législative, réglementaire et infra-réglementaire) française. Cette nouvelle architecture doterait par ailleurs les pouvoirs publics (exécutif et législatif) des moyens de réaliser des études d’impact ex ante et ex post contradictoires (socio-économiques), incluant des évaluations des coûts administratifs et réglementaires en direction des entreprises, des citoyens, des collectivités territoriales et pour l’administration elle-même[4].

La feuille de route de la Fondation iFRAP pour maîtriser l’inflation normative :

Identifier et quantifier le stock et le flux

1) Il faut disposer d'une base statistique de légistique unifiée (Sénat base alpeg et SGG) afin de pouvoir dégager un stock et un flux (législatif, réglementaire et interprétatif - circulaires), exploitation rationnelle et en open date de Légifrance et de circulaires.gouv.fr). Cette production pourrait être accessible « en temps réel » sur les sites Légifrance et circulaire.gouv.fr  quant au stock et au flux, ainsi que le niveau de « densité normative » (voir infra).

2) S'intéresser à la production normative au niveau local : des propositions circulent pour "rendre la loi plus simple" en procédant à une subsidiarité législative aux collectivités... Cela suppose de disposer d'une base de recueil : légilocal... et d'une computation statistique pertinente.

3) Le SGG devrait publier sur base annuelle la mise à jour de son évaluation du stock de normes (lois, ordonnances, règlements, décrets, circulaires) et l’envoyer aux deux instances chargées de la réduction de l’inflation normative (Autorité indépendante de l’évaluation normative et sous-commission des lois à la suppression des lois). Il le pourrait d’autant plus qu’il gère la base SOLON permettant de suivre le processus normatif complet d’un texte (législatif ou réglementaire).

4) Appliquer le One in / Two out (OITO) pour chaque norme nouvelle votée, deux supprimées - avoir un vrai suivi de ce dispositif (notamment en termes de coûts gagés).

Evaluer la densité normative

5) Intégrer un indicateur de "densité normative". Sur ce dernier point, les lois et règlements peuvent être moins nombreux et plus lourds... il faut donc pouvoir disposer d'indicateurs objectifs en termes de pages, de mots ajoutés et d'évolution du volume des codes existants (lorsqu'il y a codification), ou hors codification (afin de permettre des comparaisons internationales, des coefficients de redressement linguistique pourraient être appliqués).

Ouvrir les données publiques

6- Avoir  une véritable politique d'Open Data en matière de statistiques et de méthodes de calcul s’agissant de la mesure de l’activité normative, de son coût budgétaire et économique associé, et de la charge administrative induite. Sur ce point la Cour des comptes a fait des progrès (fichiers zip de dossier Excel par exemple, afin que les évaluations soient jugées pertinentes).

7- Publier tous les avis du Conseil d’Etat antérieurs à la décision du président de la République de les rendre publics (effectif à compter du 19 mars 2015). Les avis représentent en effet une source légistique importante.

Créer une Autorité indépendante de l'évaluation normative

8- Évaluer, pour chaque loi, son impact en termes de normes sur l’économie – le filtrage ou la contre-analyse des études d’impact (MAPTAM, NOTRe...) doit pouvoir être réalisé par un organe d’audit de type Regulatory Policy Committee totalement indépendant. Sa composition pourrait reposer sur une représentation pluraliste d’économistes, de membres de la société civile, d’entrepreneurs... Par ailleurs un secrétariat d’une 15aine de personnes travaillant dans l'instance pourrait être constitué. Nous choisissons de dénommer cette instance (voir schéma) Autorité indépendante de l'évaluation normative. Elle devrait déployer des indicateurs de suivi à la fois sur les collectivités locales, les administrations, les entreprises, les employeurs et surveiller les sur-transpositions des directives européennes. Sur le modèle Luxembourgeois du "département de simplification administrative" disposer de cinq acteurs compétents (au lieu de 3 au niveau luxembourgeois) en matière de simplification. Il serait possible de parvenir à lui donner corps via des redéploiements partiels ou totaux d’entités existantes (SGG, SGAE, affaires européennes, CNEN, SGMAP, etc.) :

  • Mesure de la complexité administrative pour les collectivités locales (c'est déjà le cas, avec le CNEN, le Conseil national d'évaluation des normes).
  • Transformer le Conseil de la simplification pour les entreprises en un organe indépendant de chiffrage du coût normatif et financier, pour ces derniers, des propositions de lois et de règlements.
  • Mettre en place, en plus du portail (faire.simple.gouv.fr) à destination des particuliers, un groupe de travail ad hoc afin de mesurer la complexité administrative pour les administrés.
  • Mettre en place un groupe de travail "Union européenne", dans le droit fil de l'approche de la Commission actuellement en cours "Better regulation" in Europe[5].
  • Mettre en place un groupe de travail mesurant l’impact pour l’administration elle-même du texte proposé (approche déjà entreprise en matière de quantification par le SGMAP).

Le rôle de filtrage de l’organe serait double :

  • Valider les études d’impact accompagnant les projets de loi du gouvernement, ainsi que les amendements déposés en séances mais préparés suffisamment en amont de la discussion parlementaire.
  • Filtrer les études d’impact accompagnant les actes réglementaires, en appui du contrôle qu’effectue actuellement le CE sur ces derniers.

Cette autorité de l’évaluation normative serait également chargée de la mesure des études d’impact ex post s’agissant des règlements, et serait chargé de l’évaluation des charges administratives induites par les lois, les règlements et les circulaires. Des objectifs chiffrés lui seraient assignés en matière de réduction du stock règlementaire et de circulaires.

Objectif (modèle Britannique) : réduire de 25% les coûts administratifs des collectivités, entreprises, caisses sociales… ce qui correspond aux engagements européens souscrits également par la France à compter de 2007.

Evaluer la charge administrative

9- L’autorité indépendante devrait mesurer les charges administratives. Or il n'y a pas en la matière de cohérence entre le modèle français développé au départ par la DGME "Oscar" avec ses homologues étrangers et surtout anglo-saxons, utilisant le modèle SCM (standard costs model) ou Hollandais (SCM enrichi) dit  « CAR » (Cost-driven Approach to Regulatory Burden). C'est bien dommage car le benchmarking (parangonnage) doit être l’un des buts de l'évaluation du nombre et du poids des normes, afin de travailler sur l'attractivité légistique de notre territoire national. (voir note complémentaire)

Avoir des études d’impact (ex ante) de qualité sur les projets de loi, les propositions de loi et les amendements et une évaluation des politiques publiques (ex post) efficiente

10- Le Parlement aurait tout intérêt à disposer d'un organisme ad hoc, permettant d'effectuer l'ensemble des évaluations ex ante qui le concernent, questionner les études d'impact et leur contre-expertise par l'organisme sus-évoqué, chiffrer les amendements déposés à forts enjeux d'origine gouvernementale ou parlementaire, et se positionner s'agissant des propositions de loi. Cet organisme devrait également pouvoir effectuer des études d'impact ex post. On comprend aujourd'hui que France Stratégie semble recueillir sur certains dossiers économiques cette compétence, sans que cela soit institutionnalisé (par ailleurs le SGMAP dans le droit fil de la DGME et du programme MRCA (mesure et réduction de  la charge administrative, poursuit ses propres vagues d'estimation dans le cadre des audits de modernisation, mais ces éléments ne sont rendus que partiellement publics). Le Parlement reste pour le moment à l'écart de la démarche d'évaluation contradictoire. Nous proposons de changer cela.

Et ce en créant l’équivalent du NAO britannique et de la Public Account Committee en fusionnant MEC MECSS, CEC qui doublonnent et ne sont pas efficaces et leur permettre, comme nous l’avions initialement proposé pour le CEC, que cette sous-commission de la Commission des finances qui pourrait s’appeler Commission de l’évaluation de l’efficience des dépenses soit compétente et autorisée à auditionner des directeurs d’administration et que le non suivi des recommandations puisse entraîner des sanctions. Cet Office parlementaire d’évaluation et de contrôle (OPEC), serait revêtu d’un double rôle :

  • Effectuer un contrôle ex ante, voire une contre-expertise des études d’impact liées aux projets de loi transmis par le gouvernement ; réaliser les études d’impact accompagnant les propositions de loi et les amendements parlementaires à fort enjeux ;
  • Effectuer une évaluation ex post des lois promulguées et un suivi spécifique des amendements substantiels votés.

11- Limiter le nombre de semaines où siège le Parlement chaque année pour légiférer à 10 semaines par an. Cf. exemple suisse, 10 semaines de session  parlementaire.

12- Créer à l’Assemblée nationale une commission permanente de la suppression de lois qui siègerait (sous-commission de la Commission des Lois établie à titre expérimental ?) pour faire passer 10 lois de suppression législative sur la durée de la législature. Cf. en Allemagne les lois de suppression : 11 lois fédérales pour abroger les règlementations superflues et réduire le stock normatif.

Objectif (modèle allemand) : réduire de 20% le stock de lois – passer à 1.600 lois en 5 ans – en supprimer 100 par an

13- Prévoir dans le temps parlementaire de passer 30% du temps à supprimer des lois, 30% du temps à évaluer l’efficience des politiques publiques, 30% du  temps à légiférer. Se donner pour objectif de supprimer 20% du stock de lois, soit 400 lois, pour atteindre un maximum de 1.600 lois.

14- Appliquer la "mise en consultation" systématique de tous les projets de loi et propositions de loi comme en Suisse et en Allemagne par les parties concernées auprès des fédérations, des associations, des think-tank (stakeholders)…

15- Permettre comme en Suisse dans le Canton de Soleure, de s’opposer à la rédaction d’un texte d’application n’étant pas en accord avec l’exposé des motifs du législateur. Selon la Constitution du Canton de Soleure, 25 députés (sur 144) ont 60 jours pour s’opposer par écrit à une ordonnance du gouvernement. Si la majorité du Parlement approuve cette opposition, le texte est renvoyé au gouvernement, prié de le réécrire. Exemple de la LME avec le 239BisAB du CGI

16-Rationaliser le droit d'amendement, en l'assortissant d'une obligation minimale hors amendement de pure forme, d'une étude d'impact même sommaire, il faudrait sans doute (voir Bertrand du Marais, audition pour le rapport JUANICO/La RAUDIERE) une modification de la loi organique (article 8 du 15 avril 2009). Une modification de la l'article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 devrait permette d'inclure aux coûts et bénéfices financiers attendus, une prise en compte des effets économiques induits, ce qui n'est pas le cas actuellement.

17- Encadrer le délai d’adoption des mesures d’exécution, de façon à contraindre l’exécutif à prendre les mesures d’exécution qui s’imposent. Un délai de 10 mois à compter de la promulgation de la loi pourrait constituer un délai maximum, sauf disposition législative contraire.

18- Mettre en place le principe des sunset laws, afin de pousser à la réalisation d’études d’impact ex post susceptibles de justifier une prorogation, une suppression ou une modification de la loi concernée.

Conseil Constitutionnel

19- Donner au Conseil constitutionnel un pouvoir d’auto-saisine sur tous les textes de loi.

20- Permettre au Conseil constitutionnel, en vertu  du contrôle qu'il exerce au titre de l'article 61 de la Constitution, qu'il tienne compte de la qualité de l'étude d'impact jointe à la loi déférée, de façon à ce qu'il en contrôle la pertinence et la qualité. Il serait éclairé dans sa décision par le contrôle qu’effectuerait sur la loi trois instances : le Conseil d’Etat (ce qui est déjà le cas en droit positif), le filtre proposé par l’Autorité indépendante d’évaluation normative, et l’OPEC parlementaire.

Etat des statistiques normatives disponibles (Sénat)

Sur la France :

Comparaisons internationales :

[1] Voir note précédente. 

[2] Voir assemblée nationale.fr 

[3] Voir Europa.eu, ainsi que les meilleures pratiques d’évaluation, et notamment en matière d’approche ex-post au Luxembourg,

[4] Si le SGMAP semble s’orienter résolument dans cette direction ces premières évaluations restent confidentielles et bien souvent ex ante et non pas ex-post (cf. le problème du déploiement du modèle OSCAR « outil de simulation de la charge administrative et réglementaire, focalisé sur l’évaluation ex-ante du flux de normes (basé sur une approche SCM (standard cost model) amélioré), essentiellement top down, et non pas sur le modèle CAR (cost driven approach of regulatory burden), bottom up et naturellement ex post développée par les Hollandais (voir infra). Pour un premier bilan, se reporter à notre précédente note, 

[5] Voir Europa.eu.