Le potentiel d'innovation des points pour créer le système de retraites de demain
La négociation en cours entre les partenaires sociaux dépasse le simple rééquilibrage à moyen terme des comptes de l’AGIRC et de l’ARRCO. Cette négociation ouvre la voie, sans doute historique, à une modernisation en profondeur notre système de retraite en s’appuyant sur le potentiel d’innovation du fonctionnement par points. Un système simple et lisible, par opposition à la complexité du fonctionnement de notre régime de base (CNAV) en annuités.
Avec l’accord d’octobre, les partenaires sociaux ont engagé une reprise en main stratégique du destin de l’AGIRC-ARRCO. Le grand défi pour les gestionnaires paritaires tient à deux caractéristiques de ces régimes de retraite en répartition : leurs poids, qui leur confèrent un rôle clef dans l’avenir économique et social du pays d’une part, leur technique de fonctionnement en points qui est un formidable atout d’innovation et d’adaptation dont ils ont peut-être moins conscience d’autre part.
Précisément, l’ampleur des enjeux économiques et sociaux nous confrontant invite à libérer d’urgence ce potentiel, à la fois pour créer la retraite de demain et pour consolider les bases économiques, sociales et culturelles de la répartition.
Les points : un mécanisme simple et intuitif…
Rappelons le mécanisme des points. C’est une unité de droit-retraite, à travers sa valeur de service, mais aussi de cotisation, à travers sa valeur d’achat. Les cotisations « achètent » des points retraite dont l’accumulation détermine ensuite le montant de la retraite qui sera servie à compter de sa liquidation. Ce mécanisme simple garantit la stricte équité contributive (à cotisations égales retraites égales) qui est la raison d’être de régimes complémentaires (RC) de retraite fonctionnant en répartition.
Pour que ces régimes puissent, comme en France, opérer à de hauts niveaux de prélèvements obligatoires, il faut en effet que chaque participant soit convaincu que son effort contributif sera récompensé à l’identique et n’alimentera pas la retraite de quelque «passager clandestin».
… qui contraste avec la complexité du calcul de la retraite de base
Cet impératif est bien atténué dans le cas des régimes de retraite de base où une certaine solidarité intra générationnelle est au contraire recherchée. La technique des annuités qui est utilisée introduit une deuxième unité de droits, le trimestre (cotisé ou validé), dont l’accumulation détermine, via la durée d’assurance, l’âge dit du taux plein c'est-à-dire de liquidation sans abattement.
Cette technique visait initialement à avantager les carrières linéaires proches de celles de la fonction publique. Mais la combinatoire des deux unités (durée et montant) qui comporte de nombreux effets de seuil et d’écrêtements, s’est considérablement complexifiée au fil des réformes successives et des évolutions programmées des paramètres clefs.
La promesse de retraite de base n’a aujourd’hui plus guère de lisibilité[1]. Elle est maintenant très éloignée de la logique contributive de la retraite complémentaire[2], logique qui, en répartition, est pourtant indispensable à l’adhésion des générations futures.
L’alignement des conditions de liquidation : une impasse stratégique
Les régimes complémentaires de salariés ont entériné l’alignement de leurs conditions de liquidation sur celles du régime général. L’obtention du taux plein à ce régime permet ainsi la liquidation des retraites complémentaires sans abattement, quel que soit l’âge de départ.
Cette décision, propre à l’AGIRC-ARRCO et à l’IRCANTEC, fut imprudente à un double titre : D’abord, elle introduit une rupture de l’équité contributive puisque le même point acheté pourra être servi à des âges de départs différents. Les dispositifs de type carrières longues ou les rachats de trimestres, conçus et tarifés par le seul régime de base, embarquent ainsi des passagers clandestins dans les régimes complémentaires.
Ensuite, comme ces dispositifs sont régulés par le régime général selon son propre agenda de réforme, ce suivisme leur a fait perdre leur autonomie stratégique et même la maitrise technique du pilotage de leur risque. Quel rôle joue par exemple le succès du dispositif carrières longues chez les cadres dans l’accélération des difficultés de l’AGIRC ?
Cet alignement se comprendrait à la rigueur si le calcul de la retraite du régime général était plus simple et plus lisible pour les futurs retraités cherchant à optimiser leurs modalités de départ. Or c’est l’inverse. La promesse de retraite de base est, comme on l’a vu, incertaine dans ses contours. Elle pollue celle de la retraite complémentaire, donc de la retraite globale, hypothéquant l’exercice promis d’un choix raisonné du départ.
Proposer une retraite personnalisable selon des règles simples
La mesure phare de l’accord d’octobre, à savoir les bonus-malus temporaires autour de 63 ans, marque une rupture salutaire avec l' « obsession du taux plein ». Achever le découplage des conditions de liquidation permettra de libérer le potentiel des points pour inventer la retraite flexible de demain.
Celle-ci passerait par la détermination d’un âge pivot (65 ou 67 ans par exemple) où le point serait servi à sa valeur de service. Pour les liquidations antérieures ou postérieures à ce pivot des abattements ou majorations (1% par trimestre, soit 4% par an par exemple) seraient appliqués à la valeur servie afin de neutraliser l’allongement, ou diminution, de l’espérance de retraite.
Cette modulation autour de l’âge pivot recoupe la modulation actuelle autour de l’âge du taux plein, mais sans l’incertitude et l’iniquité associées à sa détermination.
La flexibilité dans l’équité s’étendrait à une autre dimension, aujourd’hui quasiment inexplorée : la retraite par étapes. Les cotisants pourraient, dès 5 ou 7 ans avant l’âge pivot, procéder à une liquidation partielle, de 40 à 60% de leurs points par exemple, avec l’abattement correspondant à leur âge de préretraite, puis liquider plus tard la seconde part de leurs droits, augmentée des droits supplémentaires qu’ils auront éventuellement acquis dans l’intervalle.
La question clef, liée à celle du cumul emploi retraite, concerne les modalités d’acquisition à appliquer. Les réformes successives ont oscillé entre les positions extrêmes de l’absence de droits nouveaux d’un côté à leur obtention « normale » de l’autre.
La technique des points fournit une solution particulièrement élégante : le doublement de la valeur d’achat du point pour les préretraités. On peut montrer que cette règle simple à comprendre et à mettre en œuvre[3] respecte l’équité contributive entre les cotisants.
Comme pour le choix de l’âge de départ, l’option d’une retraite par étapes pourrait ainsi s’exercer en pleine lisibilité d’une part et dans une complète équité, c’est à dire sans embarquement de passager clandestin[4], d’autre part.
L’enjeu de cette « flexéquité » est important. Sa mise en place peut largement dédramatiser les arbitrages purement quantitatifs des paramètres de pilotage des régimes[5].
Comme l’indiquent les comparaisons internationales[6], la satisfaction des retraités ne se mesure pas au seul taux de remplacement. L’exemple canadien, où la satisfaction écrase la nôtre en dépit de retraites inférieures[7], est particulièrement éclairant. Le passage en retraite y est souvent associé au démarrage d’une seconde carrière, plus choisie.
La retraite par étapes en points fournira justement la lisibilité économique propice à de telles réorientations. Elle devrait connaitre un grand succès, à la différence du dispositif actuel de retraite progressive proposé par le régime général dont la complexité n’a jamais permis le décollage.
La simplicité de la technique des points ouvre donc la voie à des avancées qualitatives majeures sur la retraite, pour peu que les RC se libèrent de l’alignement absurde de leurs conditions de liquidation sur celles du régime de base.
D’autres avancées liées aux points ne dépendent même pas de ce préalable.
Rétablir l’équité des droits dérivés par le partage des acquisitions
Alors que les droits dérivés constituent la part la plus dynamique des dépenses des RC, les règles de réversion actuelles intègrent de nombreuses entorses à l’équité contributive.
L’octroi de pension de réversion repose en effet sur la présence de conjoints mariés lors du décès du retraité, ce qui d’emblée discrimine l’éligibilité des cotisants. Au sein même des mariés, la dispersion des écarts d’âge entre conjoints ajoute une variation potentielle de la charge additionnelle de la réversion.
Acceptables lorsque le modèle de couples mono actifs et mariés d’âges voisins était dominant, ces iniquités le seront de moins en moins à mesure de la généralisation de couples biactifs et de la diversification et fragmentation des unions conjugales.
La technique des points apporte là encore une réponse simple : le partage entre conjoints des acquisitions de droits propres. Sous réserve d’un accord préalable prenant fin en cas de rupture, chacun récupère la moitié des points acquis par le couple. Ces points partagés alimentent le stock de droits propres que chaque conjoint liquidera le moment venu. Ainsi, au décès de l’un d’entre eux, le survivant bénéficie automatiquement de la moitié de la retraite globale du couple.
Dans le cas de plus en plus fréquent d’unions fragmentées, le partage a de nombreux avantages : d’abord lors de rupture, tout contentieux sur les retraites futures respectives est a priori écarté. Ensuite, en cas de décès, alors que la réversion traditionnelle doit être répartie (ex post) entre plusieurs ex conjoints, au prorata des années de mariage par exemple, ce qui nécessite de lourdes et lentes vérifications, le partage (ex ante) des droits propres leur assure une couverture immédiate de façon beaucoup plus simple et équitable.
Ce dispositif pourrait, comme en Allemagne, être proposé en option de la réversion classique[8]. Il devrait être plébiscité par nombre de couples biactifs, modèle aujourd’hui dominant, car la symétrie possible des partages facilitera alors son acceptation. La diffusion du partage préparerait une évolution en douceur vers une couverture retraite des survivants aussi, voire plus, efficace socialement que la réversion et respectant l’équité contributive.
La technique des points met ainsi à portée de nombreuses améliorations qualitatives des prestations. Mais c’est dans le volet ressource que le potentiel d’innovation des points est le plus important, et peut être le plus urgent !
La libre circulation, brèche dans la pérennisation des ressources
Les ressources des grands régimes complémentaires sont imposantes puisque l’ensemble des établissements du secteur privé implantés sur le sol français sont tenus d’y cotiser en proportion des salaires qu’ils versent. Le volume de cette masse salariale a longtemps pu laisser croire à son inertie par rapport aux variations du taux de cotisation, d’où un recours récurrent à ce paramètre dans les négociations paritaires pour « équilibrer » par une hausse des cotisations les aménagements ou durcissements apportés aux prestations.
Il n’en est rien dans une économie ouverte sur des partenaires ne partageant pas notre tropisme pour les prélèvements sur le travail. Pertes de compétitivité et d’emploi montrent à l’évidence que toute nouvelle augmentation des taux s’apparenterait à rehausser un barrage dont la muraille est fissurée, c'est-à-dire à s’engager dans une dynamique d’effondrement.
Face à ce dilemme tétanisant pour la négociation à l’ancienne, que peuvent faire les partenaires sociaux ? D’abord, là encore, ne pas s’en remettre à une réponse provenant du régime général : La TVA sociale se substituant aux cotisations familiales reste largement hypothétique ; la tentative d’élargissement de l’assiette travail aux revenus du capital vient de subir un coup d’arrêt avec l’injonction européenne de rembourser aux travailleurs frontaliers ou détachés la CSG correspondante.
Ensuite, examiner l’origine des fissures et rechercher des remèdes adaptés car justement, là encore, la technique des points ouvre des possibilités inédites et prometteuses.
La libre circulation des travailleurs au sein de l’union européenne[9], principe auquel nous avons irrévocablement souscrit, crée en effet une situation inédite où le territoire de l’activité économique ne coïncide plus avec le territoire des établissements versant les salaires des travailleurs concernés.
Des salariés basés à l’étranger peuvent intervenir en France en toute légalité, à l’exemple des travailleurs frontaliers mais aussi des transporteurs routiers des pays de l’Est ou des vendangeurs détachés, deux secteurs où ils se sont assuré un quasi-monopole[10], alors même que l’activité sur notre territoire n’a pas faibli, bien au contraire[11]. Ces travailleurs « mobiles » cotiseront dans leur pays d’origine et non aux RC, ce qui génère pour ces derniers une perte d’assiette d’autant plus paradoxale que l’activité sous-jacente n’a pas quitté le territoire !
Comment y palier ? Une piste à explorer est de remplacer le prélèvement sur salaire, porte ouverte au dumping social, par un prélèvement territorialisé à la source associé à un dispositif de pointage permettant d’attribuer les droits-retraite ainsi cotisés.
La maîtrise de la technique des points, sera indispensable pour assurer la cohérence entre volumes prélevés et droits attribués, tout comme la possibilité d’approches paritaires sectorielles, pour arrêter et s’accorder à des modalités de prélèvement et règles de comptage adaptées au type d’activité menacée[12]. Les grands régimes complémentaires sont les seuls à remplir ces deux conditions. D’où leur responsabilité historique à engager ce processus.
Rebâtir une confiance objective dans la répartition
Qui n’a entendu l’affirmation résignée de nombreux jeunes, souvent brillants, selon laquelle « de toute façon ils n’auront pas de retraite» ? Pas sûr qu’un accord sur des mesures quantitatives de rééquilibrage à moyen terme suffise à répondre à cette inquiétude sur la viabilité et l’adaptabilité du système.
Les innovations qualitatives proposées les replaceront dans une perspective plus large, faite d’attentions aux mutations économiques et sociales, à travers des réponses innovantes, à la fois simples à comprendre et techniquement à portée grâce aux points. Même si leur incidence financière immédiate est limitée, la combinaison de ces deux éléments apparait essentielle pour restaurer la confiance dans la capacité de ces grands régimes, et de leur gouvernance paritaire, à affronter les défis de l’avenir.
Pour les régimes complémentaires eux-mêmes, le respect de l’équité contributive lors de l’exercice des différentes options ouvertes, a l’énorme avantage de leur donner une visibilité structurelle. Précisément, les souplesses dans les prestations proposées plus haut sont tarifées pour respecter la neutralité actuarielle, c'est-à-dire l’équité contributive ; contrairement à la situation actuelle où le suivisme des conditions de liquidation sur celles du régime de base introduit de nombreux passagers clandestins[13]. La démographie des points pivot, acquisitions et liquidations, est en effet beaucoup plus sûre à prévoir que celles des dépenses effectives qui intègrent aussi les modulations comportementales, éventuellement fluctuantes, liées aux choix d’options. Or ces évolutions lourdes (en points pivot) commandent le pilotage des valeurs d’achat et de service du point. Leur rapport[14] mesure l’attractivité du régime pour les cotisants actuels et futurs. La publication des projections pivot à moyen long terme permettra donc de crédibiliser la promesse effective de retraite faite aux jeunes générations[15].
Parier sur l’exemplarité de ces avancées liées aux points
Les propositions précédentes placeront les grands régimes complémentaires en première ligne de la modernisation du système de retraite français, au risque d’un décalage momentané avec les pratiques actuelles des autres régimes et notamment du régime général.
Cette prise de risque, qui est une reprise en main, apparaît doublement légitime : d’abord parce que les RC sont, de par leur poid, maitrise de la technique des points et organisation sectorielle, les seuls à pouvoir introduire les innovations qualitatives répondant aux mutations que vivent les nouvelles générations.
À la diversification et fragmentation des parcours professionnels répondra la flexibilité du choix de l’âge et des étapes vers la retraite. À celle des situations conjugales répondra le partage des acquisitions de droits qui repense la solidarité familiale;
Ensuite parce que la lisibilité, simplicité, cohérence et pertinence des options ainsi ouvertes grâce aux points, seront plébiscitées et feront école. On peut parier que les autres régimes fonctionnant en points adopteront rapidement des dispositions analogues, en retenant probablement les « normes » de l’ARRCO-AGIRC en matière d’âge pivot de coefficients d’anticipation, etc.
Cette harmonisation douce des régimes contributifs, préservant leurs spécificités, amplifiera la portée de ces innovations dans la mesure où leur mode d’emploi sera partagé dans tous les régimes traversés. La retraite par étapes, associée au travail momentané des seniors, pourra notamment s’épanouir et devenir une pratique sociale de référence.
À terme, les régimes fonctionnant en annuités et notamment le régime général, ne pourront rester à l’écart. Une proposition leur permettant de conserver leur ancrage professionnel a été présentée ailleurs[16]. Elle prévoit de découpler, c’est-à-dire isoler, leurs volets contributifs et non contributifs. Les premiers seront transformés en autant de régimes en points fonctionnant de façon harmonisée. Les seconds pourront être regroupés dans un régime transversal de solidarité (RTS) qui assurera une égalité d’accès aux avantages non contributifs tels que minimum, bonification carrières longues, majoration enfants, etc.
Au-delà de la France, c’est vers l’Europe que le nouveau modèle ARRCO-AGIRC pourrait aussi s’exporter. Les Allemands, qui ont déjà un régime de base fonctionnant en points et offrent en option le partage des acquisitions de droits entre conjoints, ne nous ont d’ailleurs pas attendus. Mais l’harmonisation des paramètres utilisés, notamment les coefficients d’anticipation et l’âge pivot, voire les modalités de la retraite par étapes, faciliterait la vie des frontaliers et plus généralement des travailleurs mobiles à l’intérieur de l’UE, et donnerait une réelle consistance à la notion de retraite européenne.
À cet égard, la notion de territorialité, essentielle au fonctionnement en répartition, pourra être définitivement clarifiée au niveau européen en prenant comme référence première le lieu d’activité du travailleur avant celui de l’établissement lui versant son salaire, chaque système obligatoire restant alors maître des modalités de prélèvement applicables sur son territoire, y compris donc pour les détachés.
Là encore, cela suppose que les RC aient engagé avec succès les ripostes aux effets pervers de la libre circulation du travail évoquées plus haut.
Au-delà du simple rééquilibrage à moyen terme des comptes de l’AGIRC et de l’ARRCO, l’accord d’octobre entre partenaire sociaux exprime une volonté de reprise en main de leur destin. Il ouvre ainsi la voie à une modernisation en profondeur de notre système de retraite s’appuyant sur le potentiel d’innovation des points.
[1] Les distorsions contributives du régime de base sont importantes, méconnues et souvent peu compréhensibles. La formule de base déjà complexe peut être largement neutralisée par des dispositions non contributives comme la règle du minimum sans parler des écrêtements ou abondements liés à la durée de carrière. Elles n’ont été supportables que dans le cas de longues carrières linéaires présentant un éventail resserré des salaires (du smic au plafond qui est proche de deux fois le smic) et donc des prélèvements qui en limitaient l’impact. Ces situations propres au salariat traditionnel sont-aujourd’hui minoritaires. Les carrières discontinues avec employeurs multiples et simultanés qui se généralisent, conduisent souvent à des situations paradoxales qui minent la confiance dans le système.
[2] La comparaison des retraites contributives finalement obtenues par trimestre de cotisation dans l’échantillon inter-régimes des retraités est particulièrement éloquente. Voir la reprise de nos travaux pour la chaire TDTE dans société civile d’octobre 2013.
[3] Elle n’introduit en effet aucune discrimination entre les cotisants normaux et les préretraités.
[4] Les actuaires utilisent le terme de neutralité actuarielle pour désigner et tarifer une option qui n’affecte pas la charge pour le régime.
[5] Les mesures d’âge, âprement discutées lors des négociations, utilisent des abattements dissuasifs pour induire un report de l’âge de départ. La retraite par étapes conduit à un report analogue partiel (seconde moitié des droits) de la liquidation via un mélange d’incitations négatives (abattements) et positives (acquisition de droits supplémentaires).
[6] Voir par exemple les présentations faites à l'un des colloques retraite de Bordeaux organisé par la CDC.
[7] Le CPP, équivalent de notre RG, procure un taux de remplacement de 25% pour 40 années de cotisation, ce qui est environ moitié moindre que le nôtre.
[8] En bonne logique actuarielle, les points partagés, donc de facto non –réversibles, devraient d’ailleurs être légèrement bonifiés par rapport aux points réversibles traditionnels.
[9] Il faut la distinguer de la libre circulation des biens, qui au mieux relève d’une saine concurrence permettant la spécialisation des pays sur leurs avantages comparatifs, au pire peut être contrecarrée par la TVA sociale, laquelle n’a par contre pas de prise sur la libre circulation du travail.
[10] En Val de Loire, le travail détaché dans les vignes et vergers est passé de 900 en 2006 à 9.000 en 2014 (Les Echos du 14 septembre 2015)
[11] La conférence sur le transport routier de marchandises (TRM) organisée par le groupe Klesia en juin 2015, a poussé un véritable cri d’alarme sur l’avenir de ce secteur qui concerne 650.000 personnes (sédentaires et personnels de conduite).
[12] L’approfondissement de cette piste dans les deux secteurs évoqués figurera dans www.servac.fr
[13] Outre les distorsions contributives liées à la différence entre l’âge du taux plein et l’âge pivot, mentionnons la tarification des rachats de trimestres par le RG. Elle ne neutralise que son propre surcoût. L’intérêt principal de ces rachats réside du coup dans l’amélioration induite, et gratuite, des prestations des RC.
[14] Ce rapport, appelé rendement, n’est toutefois pas un rendement financier au sens classique du terme. Il peut s’interpréter comme l’inverse du délai de récupération d’une cotisation. Par exemple un rendement de 8% correspond à une récupération de sa cotisation en 12,5 années de retraite. Le rendement actuel de l’AGIRC et de l’ARRCO est de 6,56% en 2014, mais pourrait descendre à 6% en 2019 selon le scenario de rééquilibrage envisagé.
[15] Le rapport des volumes de points pivot cotisés et servis exprime la contrainte d’équilibre technique pesant sur le pilotage du rendement du régime et partant, le réalisme de la stratégie correspondante. Pour reprendre l’exemple précèdent, la baisse à 6% est-elle ensuite soutenable ou seulement une étape d’une dégradation plus marquée qui minerait alors dangereusement la confiance des jeunes dans l’obtention des retraites décentes de leurs aînés ?
[16] Dans le cadre de travaux menés avec la chaire Transition démographique transition économique, et notamment le colloque d’octobre 2013 consacré à la réforme dite systémique.
