Sécurité : et si on externalisait ?
La France a une conception régalienne de l'activité de police. Pourtant, alors que nous vivons une période de contraction budgétaire dans laquelle la question de la sécurité des biens et personnes reste primordiale, des exemples venus de l'étranger peuvent nous éclairer sur les possibilités d'usage des entreprises de sécurité privée.
Lorsque l'on parle de sécurité privée, c'est en général par opposition au secteur public. Puis il s'agit de distinguer dans ce champ, les initiatives privées non marchandes (comme les milices de quartier) et les entreprises spécialisées dans ce secteur de la sécurité. Fourcaudot donnait cette définition en 1988 de la sécurité privée : « l'ensemble des activités et des mesures, visant à la protection des personnes, des biens et de l'information, fournies dans le cadre d'un marché compétitif, orienté vers le profit, et où les pourvoyeurs n'assument pas au regard de la loi, des responsabilités de fonctionnaires au service du gouvernement ».
En Europe, les disparités en approche de sécurité sont très divergentes. En 2008, huit pays européens avaient des effectifs de sécurité privée plus élevés que ceux de la sécurité publique. En France, l'activité reste marginale. En Espagne, le privé assure la sécurité du métro. En Autriche, ces sociétés sont en charge de la sécurité des autoroutes. l'Allemagne réfléchit à déléguer au privé des missions traditionnellement régaliennes, telles que le contrôle d'identité dans les lieux publics, les délits routiers, l'attribution des cartes grises...
Deux exemples européens d'approche de la sécurité : l'Angleterre et l'Espagne
En Angleterre, les ministères ont l'habitude de pratiquer l'outsourcing (externalisation) pour avoir la meilleure value for money (le meilleur prix pour la meilleure efficacité). C'est le cas également pour les services de police. Un récent rapport du Her Majesty's Inspectorate of Constabulary (HMIC) de 2012 traite de l'amélioration de l'efficacité de la collaboration (rationalisation administrative et externalisation) dans la police. Cette méthode de collaboration doit permettre d'économiser 169 millions d'ici 2014/2015, soit 11% de l'objectif d'économie demandé par le gouvernement Cameron (un objectif de départ de 20% d'économie dans budget de la police pour la période 2012/2016).
Si l'on se focalise sur un comté, par exemple le Lincolnshire, l'outsourcing a montré son efficacité. Avec la compagnie G4S, ils ont mis en place un système innovant faisant gagner 350 heures aux policiers : durant les arrestations, le personnel de G4S prend en charge l'individu dès lors qu'il est arrêté, permettant aux policiers de repartir tout de suite en mission. L'ensemble des contrats d'externalisations réalisé par le comté de Lincolnshire représente 229 millions de livres, qui leur permettra selon le HMIC de réaliser 28 millions d'économies en tendancielle cumulée sur une période de 10 ans. Alan Warwick, l'élu du Lincolnshire pour les questions de police et sécurité, est encore plus optimiste sur cette question. Il estime que si tous les comtés suivaient l'exemple de son comté, on pourrait faire économiser 1 milliard par an aux forces de police anglaise [1]. En recourant massivement à l'outsourcing, le comté s'était fixé l'objectif de 3.6 millions d'économies pour 2012 : il en réalisa 5.2 millions et se fixe l'objectif d'une économie de 36 millions de livres sur les dix prochaines années.
Néanmoins, des risques de dérives ne sont pas à sous-estimer comme l'a montré l'épisode des J.O de Londres où G4S n'a pas été en mesure d'assurer la sécurité, et plus récemment avec les soupçons d'irrégularités dans la gestion de certains contrats par Serco et G4S [2].
En Espagne, les autorités ont une approche globale de la sécurité, englobant le public et le privé. Ainsi, Esteban Gandera Trueba donnait à Stockholm en 2009 la définition espagnole de la sécurité privée : « la sécurité privée trouve son lien constitutionnel à travers les forces de sécurité publique, qui ont pour mission de garantir les libertés et les droits fondamentaux des citoyens, elle est complémentaire, subordonnée et spécifiquement collaboratrice ». Le contexte historico-politique est favorable à la sécurité privée (dès 1849 apparaissaient des gardes assermentés en complémentarité de la Guardia Civil). Lors de la transition démocratique, la police restera quelques temps perçue comme l'instrument de la dictature, ce qui renforcera la légitimité de la sécurité privée. Aujourd'hui, la sécurité privée est perçue très positivement par 75% des espagnols.
Au-delà de l'étendue des missions qui sont confiés à la sécurité privée, c'est surtout dans le rapport public-privé que l'Espagne est un modèle. Le corps de l'Union Centrale de la Sécurité privée (UCPS), composé de 500 policiers du Corps National de police (CNP), est chargé du contrôle et de la régulation du secteur de la sécurité privée (délivrance d'agréments, habilitation du personnel, sanctions, inspections et contrôle).
A cela s'ajoute deux organes, chargés d'assurer les liens entre le public et le privé. Un organe politique, les « commissions mixtes de coordination », où siègent les représentants des forces de sécurité publique et privée. Un organe opérationnel, la « salle de coordination de sécurité publique/privée » qui a pour rôle d'orchestrer la communication entre les forces de sécurité privée sur le terrain avec les forces de sécurité publique.
Pour parachever cela, le dispositif SEGURPRI facilite le bon fonctionnement de ce partenariat en imposant aux entreprises de sécurité privée d'informer l'UCSP d'un contrat 72h avant le début de son exécution, de fournir une description des termes du contrat et d'attendre l'accusé de réception valant accord de l'UCSP pour sa mise en place. Ce dispositif a un but double : l'efficacité du contrôle et le développement de relations partenariales par la bonne information fournie par l'UCSP aux forces de police locale.
Avec un champ d'action large, les forces de sécurité privée font partie intégrante du paysage de la sécurité espagnole. Légitimé par une activité professionnelle bien encadrée, les forces de sécurité privée permettent une complémentarité efficace avec les forces de sécurité publique.
La France : service public, police et droit
La France est attachée à la spécificité du service public régalien, qui fonde le principe d'interdiction de sa privatisation. Les ministères régaliens ne peuvent donc recourir à la privatisation de leurs missions (ministères chargés de la défense, du budget, de l'économie et des finances, de la justice, de l'intérieur, de la police et des affaires étrangères).
Or sur l'ensemble des missions exercées par le ministère de l'intérieur, tout ne relève pas du cœur de mission du service public. Il s'agit donc de voir quels sont les périmètres externalisables ou non en fonction de la Constitution, des lois et de la jurisprudence [3]. Par exemple, L'exercice de la police du stationnement sur les voies publiques [4] et la surveillance générale des voies publiques [5] ne peuvent pas être confié à des tiers, mais la surveillance des immeubles municipaux et du mobilier urbain peuvent être déléguées.
On assiste toutefois à une prise en compte croissante de la sécurité privée par le législateur. La loi n°95-73 du 21 Janvier 1995 reconnait que « la sécurité privée concourt à la sécurité générale de la Nation ». Récemment, lors du vote pour la Loi d'Orientation et de Programmation pour la performance de la Sécurité Intérieure (LOPPSI II), le législateur souhaitait déléguer des compétences de police administrative générale aux sociétés de sécurité privée. Mais le Conseil Constitutionnel s'y est opposé, en rappelant l'interdiction de délégation des missions de police au vue de l'article XII de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen [6].
Les autorités françaises ont pris acte de l'expansion de ce secteur, et ont choisi de participer à sa régulation et en assurer la déontologie. Les pouvoirs publics ont ainsi franchi un pas l'année dernière en créant le Conseil National des Activités Privées de Sécurité (CNAPS), sous la direction du criminologue Alain Bauer et du préfet Jean-Yves Latournerie. Le 15 Janvier 2013, M.Valls déclarait qu'il souhaitait faire du CNAPS « un partenaire des pouvoirs publics dans la définition et la mise en œuvre d'une politique de sécurité au service de l'ensemble des citoyens ».
Conclusion
La question de la sécurité publique est un enjeu majeur concernant tous les citoyens dont l'Etat est l'acteur principal. Toutefois, la police fait face aujourd'hui face à une période de durcissement budgétaire et à un encombrement de tâches multiples qui ne relèvent pas toujours du cœur de métier de policier. La sécurité privée joue alors dans de nombreux pays un rôle complémentaire avec les forces de sécurité publique. Il serait intéressant, au vue des exemples anglais et espagnol, d'examiner les possibilités offertes par la sécurité privée pour répondre au mieux à l'enjeu de la sécurité en France. Le ministère de la Défense, qui cherche à recentrer les militaires sur leur cœur de métier, en menant une politique d'externalisation dynamique peut être un exemple à suivre pour le ministère de l'Intérieur.
Des pistes d'externalisations dans la police seront donc peut être explorées dans ces prochaines années. Dans son rapport thématique de 2011 , la Cour des comptes pointe le fait que de nombreux policiers (environ 3.800) sont affectés à des missions d'assistance par les forces de sécurité publique. Ces tâches sont multiples : extractions, escortes et présentations de détenus, la garde de bâtiments administratifs, la police des audiences et les reconstitutions judiciaires, la garde de détenus hospitalisés et, plus marginalement la garde des dépôts. La Cour notait aussi la contrainte de temps que représentait une partie des tâches administratives effectués par des policiers. Dans certains pays, une partie de ces missions sont confiés à des prestataires privés, qui remplissent ces missions efficacement et pour un coût moindre. L'économie potentielle serait d'environ 89 millions d'euros par an si l'on externalisait par exemple ces 3.800 emplois [7].
[3] Pour en savoir plus sur le rapport entre droit et sécurité privée en France.
[4] CE 1er avril 1994 – Ville de Menton, n°144152, p.175 ; 19 décembre 2007, société SOGEPARC-CGST-Compagnie générale de stationnement, n°260627
[5] CE 29 décembre 1997, Commune d'Ostricourt, n°170606, p.706 ; CE 21 juin 2000 – SARL Plage « Chez Joseph »
[6] « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique. Cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »
[7] Calcul réalisé sur la base du coût annuel CAS pension compris d'un policier appartenant au corps d'encadrement et d'application (62.805 euros) et du coût d'un agent de sécurité privée à 16.7 euros brut horaire majoré de 40% de charges patronales.
