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Fonction publique et administration

Les CDD/CDI sont déjà la norme dans la fonction publique

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 06 octobre 2016 à 17:51
• Mis à jour le 08 octobre 2016 à 06:44

Seulement 16,6% des recrutements dans la fonction publique ont lieu par concours

Les données rapportées par Yannick L’Horty dans le rapport qu’il a remis en juin 2016 au Premier ministre, relatif aux discriminations dans l’accès à l’emploi public, sont illustratives à plus d’un titre. On y décèle le potentiel (et du même coup la faisabilité) du choix politique que pourrait représenter, dans le cadre du prochain quinquennat, un possible renversement du principe exposé à l’article 3 du titre I du statut général selon lequel « Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, (…) occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre », en conjonction avec l’article 16 de la loi 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors, suivant laquelle : « Les fonctionnaires sont recrutés par concours sauf dérogation prévue par la loi ». Il faut bien entendu dans ce cas comprendre qu’il s’agirait de passer d’un principe de fonction publique de carrière à un principe de fonction publique d’emploi. Le concours constituant donc tout spécialement la sanction de l’entrée dans une fonction publique « à statut », par rapport à un système d’entretiens professionnels qui présiderait à l’intégration dans une fonction publique « contractuelle ».

Or les chiffres sont trompeurs. La dernière livraison de l’INSEE relative à l’emploi public dans la fonction publique en 2014 (mars 2016), donne les résultats suivants[1] :

Il y apparaît en particulier que le nombre de contractuels semble baisser pour l’ensemble des trois fonctions publiques de 7.000 postes, et significativement sur le champ de l’Etat (FPE, -12.000) tandis que la FPT et la FPH voient leurs effectifs respectifs augmenter de 1.000 et 4.000. Un affaissement des contractuels ? Bien au contraire puisque dans le même temps les contrats aidés servent de variable d’ajustement : +9.000 dans la FPE, +14.000 dans la FPT et +2.000 dans la FPH. Bien évidemment, ces contrats sont généralement courts et à durée déterminée[2], notamment s’agissant des emplois d’avenir dans le secteur public[3] et les CUI-CEA (contrats uniques d’insertion, contrats d’accompagnement dans l’emploi (secteur non marchand[4])).

Plus éclairantes encore sont les statistiques fournies par le rapport L’Horty sur le turn-over des contractuels par rapport aux statutaires, et en particulier sur les flux entrant dans la fonction publique : ainsi (p.18), entre fin 2013 et fin 2014, on trouve près de 483.700 entrées, le nombre de sorties s’élevant à 443.900 sur la même période, « la variation des stocks est donc très faible relativement à l’ampleur des flux d’entrées et de sorties ainsi mesurés ». Par ailleurs on relève pendant la même période le recrutement de 253.000 contractuels, pour 77.000 titulaires, tandis que 257.300 personnes soit 4,2% des agents en service, ont occupé un poste moins d’un an au cours de la période (entrée après fin 2013 et sortie avant fin 2014). Parmi eux 253.000 agents étaient contractuels.

Il apparaît donc que les flux rentrant et sortant de la fonction publique qui avoisinent les 10% de l’emploi public total sont avant tout constitués par les agents contractuels, « les titulaires représentent 23% de l’ensemble des flux d’entrée, mais ils constituent 80% du stock d’agents publics. »

Ces remarques se reportent également s’agissant des recrutements de titulaires sans concours. Le rapport expose que si « en 2013 on dénombre 28.464 recrutements externes pour la FPE et 34.645 admis pour la FPT », les recrutements externes de titulaires sans concours représentaient 35% de l’ensemble (soit 22.235 recrutements), soit près de 35%. L’Horty propose comme crédible de faire une extrapolation similaire pour la FPH, ce qui le conduit à en déduire que « les recrutements sur concours représenteraient autour de deux tiers des recrutements de titulaires ».

Or comme le constate l’auteur, le recrutement des titulaires représente moins d’un recrutement sur quatre. Il est donc logique d’en déduire que les recrutements par concours sont aujourd’hui extrêmement minoritaires dans la fonction publique, représentant moins d’un recrutement sur cinq ou sur six, soit environ seulement 16,6% de recrutement par concours.

En réalité le nombre de concours baisse dans la mesure où l’on recense 407 concours organisés en 2013 contre 850 encore en 2005. Cette réduction drastique de 50% ne tient pas compte uniquement de la baisse importante du nombre de corps[5] (ce qui simplifie mécaniquement les critères des offres de poste), mais également aux besoins très spécifiques des ministères. Le rapport L’Horty relevant que près de 113 concours en 2012 n’étaient ouverts qu’afin de pourvoir un seul poste.

Lorsque la logique des concours se retourne contre les catégories les plus faiblement qualifiées 

Les postes les plus faiblement qualifiés sont paradoxalement ceux pour lesquels le taux de réussite est le plus faible. Le rapport L’Horty en donne la vision suivante pour la FPE :

On constate que les postes offerts sont beaucoup plus importants dans les catégories A et décroissent avec les B et les C. Par ailleurs, les taux de réussites sont inversement proportionnels aux qualifications requises, sans que les effectifs inscrits soient très sensiblement différents pour les concours de catégories B et C (4.000 de différence). Ces résultats s’expliquent par trois phénomènes combinés :

• Le mouvement d’ensemble est plutôt celui du reflux tendanciel du nombre de postes offerts. On constate ainsi qu’entre 2002 et 2012, le nombre de postes offerts par l’Etat à chuté de 62,8% en 10 ans, passant de 67.050 postes à 25.000 postes. Ce qui mécaniquement produit une sélectivité accrue des voies d’accès à la fonction publique.
• Ensuite, la qualité moyenne des candidats augmente, notamment parce que l’on constate que « la contraction du nombre de postes nourrit un déversement en cascade des candidats qui exclut finalement les moins qualifiés de l’accès à l’emploi public ». Cela aboutit à des candidats reçus « surdiplômés » pour le niveau du poste brigué, et exclut d’autant les candidats « naturels » aux postes à raison des critères retenus pour concourir. Les reçus peuvent ensuite développer des stratégies afin de passer les concours « internes » et tenter de changer de catégorie.
• Les candidatures « sont inversement proportionnelles au taux de chômage » et sont également « sensibles aussi à l’écart de salaire privé-public ». Or on sait que notamment s’agissant des catégories B et C, le secteur public paie mieux que le secteur privé.

Et pourtant, parallèlement, on assiste à une véritable « polarisation » qui conduit certaines administrations à rencontrer de grandes difficultés de recrutement pour certains postes. On aboutit donc au paradoxe suivant au sein des mêmes administrations :

• Des concours avec une très forte sélectivité
• Des postes très difficiles à pourvoir car caractérisés par la recherche de compétences rares et qui bien souvent pourront au besoin et à titre subsidiaire être occupés par des contractuels.

Ces éléments polarisant au sein des mêmes administrations aboutissent au choc de deux logiques :

• D’une part s’agissant des « discriminations » lors des concours, « plus le nombre de candidats est élevé relativement à un nombre donné de postes, plus la sélectivité du recrutement est forte (…) et plus le risque sera grand que des critères extra professionnels interviennent dans le processus de sélection ». Ce risque est encore plus fort en cas d’accès à des postes de titulaires sans concours, puisqu’alors la sélection s’effectue par le diplôme, conduisant à l’éviction spontanée des moins diplômés. La limite est atteinte lorsque l’on définit de façon très limitative le profil du poste à pourvoir. On parle alors de « fléchage », qui aboutit même dans l’enseignement supérieur à n’avoir qu’un seul candidat pour le poste. On parle alors de « concours à moustache », où le concours est en réalité de pure forme étant donné la sélectivité de la fiche de poste. Le concours produit donc une inégalité intertemporelle (la sélectivité varie en fonction du nombre de poste ouvert, indépendamment du nombre de candidat) et synchronique (puisque pour "limiter cette même sélectivité" par le nombre de candidat, la publication des concours ouverts et de la fiche de poste est à géométrie variable (voir très discrète afin de ne l'ouvrir que pour un seul candidat en réalité préselectionné).
• D’autre part la tendance générale à la « professionnalisation » du recrutement. Les critères de sélection se rapprochant des pratiques des DRH privés, avec utilisation de référentiels métiers (RNCP). Cette tendance de fond vise à une sélection « par l’aptitude au détriment d’un recrutement sur le savoir scolaire ». Cette notion d’aptitude est « abrasive » pour la logique de concours car les épreuves de « mise en situation » individuelle ou collective, qui permettent de plus en plus aujourd’hui de sélectionner pour des fiches de postes à fortes technicités seront de plus en plus combattues par les entretiens sur validation des expériences professionnelles. Les publics les moins expérimentés (notamment lorsqu’ils sont diplômés mais sans expérience professionnelle solide sont donc impitoyablement exclus de la sélection opérée).

Les voies alternatives aux concours plébiscitées

Actuellement, plus de 10% des recrutements de titulaires, théoriquement par concours, se réalisent déjà par une voie alternative aménagée. Il s’agit on l’aura compris de s’adresser en priorité aux publics les plus sensibles, ainsi que dans le but de reclasser certains « contractuels » particuliers (notamment les militaires sortant de leurs contrats d’engagement). Parmi les dispositifs proposés on trouve :

• Les emplois PACTE (Parcours d’accès aux carrières des trois fonctions publiques). Ce parcours permet à des contractuels de moins de 26 ans, embauchés sur des contrats de maximum deux ans, de se retrouver « titularisés » après une vérification d’aptitude. On en trouve particulièrement en catégorie C.
• Des filières spécifiques, comme les adjoints de sécurité, et les cadets de la police nationale, qui peuvent à l’issue de leur parcours se retrouver titularisés, là encore au moyen d’une vérification d’aptitudes.
• Le développement de l’apprentissage. Ainsi le ministère de la Défense a un objectif d’apprentis de 10.000 entre 2015 et 2016.
• Les emplois réservés pour la « deuxième carrière » de personnels de la Défense.

La multiplication de ces voies d’accès en dehors du droit commun semblent des réponses adaptées afin de pallier les éléments sus-évoqués de surqualification aux emplois par les diplômes, et aux logiques de professionnalisation. La pratique du « métier » précédent une éventuelle intégration dans la fonction publique après une vérification d’aptitude ou sur dossier.

Conclusion

De puissants facteurs tendent à valider la faisabilité d’un basculement de la fonction publique de carrière basée sur le statut à vie, à une fonction publique de métier basée sur le contrat même à durée indéterminée.

• D’une part, la logique de flux, puisqu’aujourd’hui seul 1/5 des recrutements externes d’agents publics s’effectuent par concours, le reste l’étant par contrat.
• D’autre part on vient de le voir, la lutte contre les discriminations, qui suppose pour les populations les plus fragile de trouver des alternatives aux concours. La titularisation hors concours permet une intégration plénière dans la fonction publique statutaire, mais une massification de la procédure, poserait ensuite des problèmes de flexibilité RH qui imposerait de passer par le contrat.
• D’ailleurs, comme le rapport L’Horty le met en exergue, la logique de concours rend le contrôle des discriminations très difficile et coûteux[6]. Il l’est beaucoup moins par testing lors des entretiens professionnels, ce qui est typiquement le cas des recrutements des contractuels.
• Le contrat apparaît par ailleurs le plus adapté afin de recruter les profils les plus qualifiés[7], voire les plus rares (informaticiens de haut niveau, spécialistes pour des profils atypiques, etc.), et son usage devrait être élargi pour mettre fin aux « concours moustaches ».
• Il faut également y inclure l’impact des lois de « déprécarisation » de l’emploi public sous contrat[8]. Paradoxalement, celles-ci ont conduit à accélérer la « cédéisation » de contractuels en cas de renouvellement de leurs CDD au-delà de six ans, et de titulariser par vagues les CDD/CDI de droit public sur emplois permanents justifiant de critères spécifiques[9]. Les premiers bilans syndicaux fournis sont les suivants[10] : 19.200 transformations de CDD en CDI dans la territoriale (majoritairement des catégories C, ainsi que 19.000 titularisations) en 2013 et 2014[11] ; Etat, 13.000 titularisations (pas de données disponibles sur les « cédéisations »), Hospitalière, bilan très partiel, 1.413 titularisations. Il importe de stopper la logique de titularisation pour lui préférer la logique de cédéisation.
• Enfin, il ne s’agirait pas de basculer l’ensemble des titulaires dans la logique du contrat, mais de ne plus employer hors fonctions régaliennes, les nouveaux entrants sous statut. Le périmètre devrait être défini en fonction de la distinction posée par l’arrêt de principe de la CJCE en date du 17 décembre 1982, suivant lequel ces emplois sont ceux où l’administration « est investie de l’exercice de la puissance publique et de la responsabilité pour la sauvegarde des intérêts de l’Etat ». Emplois pour lesquels les étrangers ne peuvent candidater.

La lutte contre les discriminations dans les recrutements des agents publics, tout comme la simple réalité des chiffres propres aux recrutements dans la fonction publique, militent pour un renforcement des contractuels par rapport aux titulaires. Les impératifs de professionnalisation, de logique métier, de contrats de missions parfois courts, parfois évolutifs en fonctions permanentes, ainsi que la recherche de profils expérimentés, voire rares, militent pour un basculement progressif mais résolu vers une logique de contrat de plein droit, réservant au statut les fonctions stratégiques pour lesquelles des étrangers, même intra-européens, ne peuvent pas candidater. Restera ensuite à se poser la question de l’opportunité d’une novation des contrats de droit public vers des contrats de droit privé[12], leur permettant de cotiser pleinement au chômage (mettant fin à la logique de l’auto-assurance pour l’employeur public), de bénéficier des contrôles de l’inspection du travail, de jouir d’un contentieux aux prud’hommes, de cotiser sur leurs primes pour les retraites, et de se voir soumis au droit commun du travail. La réalité est en marche, le concours est d’ores et déjà l’exception, et le recrutement par entretien le principe…

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[1] http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=ip1586

[2] Voir en particulier les développements consacrés dans le récent rapport de la Cour des comptes, relatif à l’accès des jeunes à l’emploi, octobre 2016, p.41 et suiv, https://www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/L-acces-des-jeunes-a-l-emploi-construire-des-parcours-adapter-les-aides

[3] Durée de 12 à 36 mois maximum dans l’administration, http://travail-emploi.gouv.fr/emploi/insertion-dans-l-emploi/contrats-aides/article/les-emplois-d-avenir

[4] Ces contrats peuvent théoriquement être conclus à durée indéterminée, ils le sont dans leur extrême majorité à durée déterminée, de 6 à 24 mois, avec une durée théorique maximale (après reconduction d’année en année) de 60 mois, soit cinq ans. Voir en particulier, http://travail-emploi.gouv.fr/emploi/insertion-dans-l-emploi/contrats-aides/cui-cae

[5] Sur les dernières statistiques relatives à la baisse du nombre de corps, voir la note de la Fondation iFRAP en date du 19 juin 2014, Fonction publique, pourquoi il faut réduire le nombre de corps, où nous relevions que le nombre de corps était encore de 700 en 2005 contre 327 en 2014, stable par rapport à 2013.

[6] Outre les problèmes méthodologiques importants nécessitant de disposer des données des gestionnaires de concours de chaque ministère, le testing est impossible car il n’est pas en France possible de disposer d’une identité d’emprunt permettant de se présenter à un concours. Consulter, http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Espace_Presse/girardin/Rapport_LHorty_final.pdf

[7] Voir en particulier les dispositifs de CDI en primo-recrutement pour les profils particuliers, note de bas de page suivante.

[8] Voir notamment le rapport Bilan primo-recrutement sur la mise en place de l’entrée directement en CDI de droit public pour des emplois de compétences jugées rares, à titre expérimental, par l’article 36 de la loi n°2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi de titulaire dite « loi Sauvadet ». Précisons que les dates butoirs ainsi que les dispositifs de déprécarisation ont été étendus de 2 ans par l’article 41 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

[9] Notons par ailleurs que la « CDisation » a découlé d’une « sur-transposition » la jurisprudence européenne (CJCE 4 juillet 2006 Konstantinos ADLER, 7 septembre 2006 MARROSU, SARDNO, 7 septembre VASSALO, 13 septembre 2007 DEL CARRO ALONSO) s’agissant de l’itération jugée excessive et sans contrepartie des CDD de droit public par les employeurs publics. Voir en ce sens les développements de l’affaire C-53/04 du 7 septembre 2007,  « le droit communautaire ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui exclut ( …) que ceux-ci soient transformés en contrats à durée indéterminée », sous réserve de dispositifs de juste compensation. La transposition de la directive par la loi 2005-843 du 26 juillet 2005 a été sans doute excessive, mais a permis ainsi la coexistence d’un CDI de droit public au côté du statut.

[10] Se reporter au rapport CGT, Comité de suivi Agents non titulaires, compte rendu de la réunion du 16 juillet 2015, 23 juillet 2015. http://www.spterritoriaux.cgt.fr/IMG/pdf/comite_ant_dgafp_16_07_2015_def.pdf

[11] On peut schématiser ainsi, 4 ans sur emploi permanent, titularisation ; 6 ans sur emploi temporaire, cédéisation. Voir CGT op.cit, p.7.

[12] Il y aurait d’ailleurs un objet de « déprécarisation » définitive des agents « Berkani », du nom de la jurisprudence du tribunal des conflits du 25 mars 1996, désignant les agents qui n’ont pas opté pour des contrats de droit public à l’issue de cette jurisprudence, mais sont restés contractuels de droit privé.

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