Fonction publique : pourquoi il faut réduire le nombre de corps
La fonction publique d'État est divisée en corps de fonctionnaires qui correspondent à des statuts avec attributions et grilles de paie précises. Premier problème, l'État n'en tient pas de décompte précis. Ainsi d'après les dernières estimations, 327 corps composent aujourd'hui l'administration. Deuxième problème : l'objectif fixé en 2005 de fusionner les corps de la Fonction publique d'État pour réduire à 230 leur nombre d'ici 2018 ne sera visiblement pas atteint, le gouvernement ayant décidé d'une pause dans les fusions. La Fondation iFRAP préconise ici de reprendre et d'accélérer la fusion des corps, de les faire évoluer en cadres d'emplois pour permettre une mobilité simplifiée des agents publics entre les différents ministères.
Où en est la politique de fusion des corps ?
Il n'existe à ce jour aucune liste des corps existant dans la fonction publique d'État. Les seules informations disponibles sont parcellaires et ne précisent pas la nature des quelques 327 corps existants.
Sources : Annexe n°29 du PLF 2013
Le graphique ci-dessous permet de comparer l'évolution du nombre de corps constatée et l'évolution du nombre de corps estimée pour atteindre l'objectif de 230 corps en 2018.
Le graphique permet d'observer qu'en 2013, la fonction publique d'État comptait 12 corps de trop par rapport au nombre estimé pour atteindre l'objectif fixé. La décision du gouvernement de faire une pause dans la fusion et la mise en extinction des corps ne devrait qu'aggraver cette différence qui pourrait s'élever à 27 corps en 2014. Dans ces conditions, il est plus que probable que la cible ne sera pas atteinte. Depuis 2013, le nombre de corps reste stable alors que si le gouvernement souhaitait atteindre la cible de 230 corps en 2018, il faudrait supprimer 15 corps chaque année.
Les corps, obstacles à la mobilité
Dans son discours du 19 Septembre 2007 prononcé à l'Institut régional d'administration de Nantes, Nicolas Sarkozy affirmait que l'organisation de la mobilité à l'intérieur du service public était l'un des grands enjeux de la réforme administrative. Cela a abouti à la promulgation de la loi sur la mobilité des fonctionnaires du 3 Août 2009.
Les principales dispositions de la loi sur la mobilité des fonctionnaires du 3 Août 2009 :Les mesures statuaires :
- Tous les corps et cadres d'emplois sont ouverts au détachement et à l'intégration y compris les corps militaires jusqu'ici fermés.
- Lorsque les conditions de recrutement et les missions exercées sont similaires entre eux, corps ou cadres d'emplois et il est désormais possible au fonctionnaire d'intégrer directement une unité où il n'exerçait pas.
- L'administration ne pourra plus s'opposer au départ de l'agent en mobilité, sous réserves des nécessités de service et d'un préavis de trois mois.
- La loi prévoit de faciliter le remplacement des agents absents en permettant aux trois fonctions publiques d'avoir recours à des contractuels pour remplacer temporairement un fonctionnaire absent.
Les mesures financières :
- L'attribution d'indemnité temporaire de mobilité d'un montant maximal de 10.000 euros aux agents acceptant d'occuper un poste, pendant au moins trois ans, là où l'administration a du mal à recruter.
- L'attribution d'une prime d'un montant maximal de 15.000 euros pour les agents déplacés dans le cadre d'une restructuration.
- Une indemnité de départ volontaire attribuée à l'agent qui démissionne, soit dans le cadre d'une restructuration, soit parce qu'il crée ou reprend une entreprise.
Bien qu'ayant eu des effets positifs sur les freins statutaires à la mobilité, cette loi n'a pas pris en compte les observations du rapport Silicani publié en 2008 qui rappelle que « deux blocages principaux (à la mobilité) doivent ici être évoqués : d'une part, la nécessité de devoir être détaché dans un corps d'accueil, ce qui nécessite, outre une procédure lourde, qu'existe une véritable « politique d'ouverture » du corps d'accueil […] ; d'autre part, la rémunération indemnitaire qui est aujourd'hui liée aux corps et qui peut être sensiblement réduite en cas de mobilité. »
En effet, les corps restent des entités cloisonnées. Les différences indemnitaires (notamment concernant les primes) qui peuvent exister entre les ministères n'incitent pas, voire découragent les fonctionnaires les mieux rémunérés qui voudraient changer de ministère. Pire, dans le cas où un fonctionnaire accepterait de changer de ministère, rien n'indique que les commissions administratives paritaires des corps d'accueil accepteront l'embauche d'un fonctionnaire issu d'un corps étranger [1].
Des cas extrêmes peuvent aussi être rencontrés lorsqu'au sein d'une même équipe des agents de corps différents (soumis à des régimes d'avancement et de rémunération différents) cohabitent. Comment imaginer une gestion des ressources humaines optimale quand des fonctionnaires qui réalisent les mêmes tâches ne sont pas logés à la même enseigne ?
Par ailleurs, chaque corps est représenté par une commission administrative paritaire compétente pour les questions relatives aux carrières individuelles des fonctionnaires (mutation, licenciement…). Or, même si les membres des commissions ne sont pas rémunérés, l'organisation de ces réunions a un coût (remboursement des frais de déplacement, frais de reprographie et d'impression, masse salariale…) évalué à 1,3 milliard d'euros par an [2].
Exemple du coût de prestation d'une CAP (catégorie C du ministère de l'intérieur) :| Nombre de participants | 21 |
|---|---|
| Masse salariale (5 jours de préparation, 1 jour de participation) | Préparation : 2.772 euros Participation : 755 euros |
| Déplacements | 286 euros |
| Communication | 6 euros |
| Montage du dossier | 9 euros |
| Impression | 85 euros |
| Coût total | 3.913 euros |
Propositions
La Fondation iFRAP préconise d'accélérer la fusion des corps dans la fonction publique d'État (avec un objectif de 211 corps en 2018 via la création de cadres professionnels interministériels comme le préconise le rapport Pêcheur. Une telle diminution devrait permettre de faire évoluer l'actuel découpage de la fonction publique d'État en une organisation par domaines d'activité afin de simplifier la mobilité (à la fois interministérielle et entre les trois fonctions publiques). À terme, une harmonisation du découpage avec la fonction publique territoriale pourrait être mise en place afin de faciliter les démarches de mobilité.
- Comme le préconise le rapport Silicani,7 filières interministérielles pourraient être identifiées sur le modèle de la fonction publique territoriale : administration générale, filière financière et fiscale, filière sociale, filière de l'éducation et de la recherche, filière culturelle, filière technique et de sécurité.
- Ces filières seraient subdivisées en quatre niveaux correspondant chacun à un degré de qualification. Le quatrième niveau pourrait s'adresser aux titulaires d'un BEP ou d'un CAP, le troisième niveau les titulaires du baccalauréat, le deuxième niveau s'adresserait aux titulaires d'une licence. Enfin, pour le premier niveau, un master pourrait être exigé. Concernant les titulaires d'un DUT ou d'un BTS, ces derniers pourraient être embauchés dans la troisième catégorie et évoluer automatiquement vers la deuxième catégorie après deux ans d'ancienneté si leurs supérieurs hiérarchiques ne s'opposent pas à cette promotion. Chacun des niveaux pourrait être divisé en un nombre limité de cadres d'emplois comme cela se fait dans la fonction publique territoriale (chaque cadre d'emploi regroupe des agents dont les emplois ont des caractéristiques professionnelles très proches) eux-mêmes composés de trois grades composés d'échelons.
- Le passage au niveau supérieur ne devra pas être automatique et pourrait s'appuyer sur l'examen du dossier du candidat à la promotion (contenant notamment le compte-rendu de ses précédents entretiens professionnels) et sur un entretien avec son chef du service que ce dernier cherche à rejoindre.
- Par ailleurs, un cinquième niveau correspondant aux postes de direction pourrait être mis en place. L'embauche à ce niveau pourrait se faire sur la base d'un contrat à durée limitée renouvelable avec l'introduction d'une rémunération à la performance : les bons résultats pourraient être récompensés par des hausses annuelles de salaire et des primes individuelles, les mauvaises performances entraîneront des stagnations de salaire, voire, si celles-ci se répétaient, une rupture ou un non-renouvellement du contrat.
Pour conclure, si le changement de poste des fonctionnaires a été facilité par la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, la multiplicité des corps de fonctionnaires constitue toujours un frein à la mobilité. Accélérer la fusion des corps pour, à terme, réorganiser l'administration en fonction de filières tout en augmentant la mobilité à l'intérieur de la Fonction publique d'État mais aussi avec la fonction publique territoriale sera nécessaire. D'autant plus nécessaire si la proposition de la Fondation iFRAP de geler les embauches centrales et locales est appliquée. À ce moment-là, le sujet de la mobilité deviendra encore plus crucial…
[2] Corinne Desforges ; Bilan des moyens alloués aux organisations syndicales dans la fonction publique, juin 2010.
