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Fonction publique et administration

Cour des comptes : la masse salariale de l’Etat doit être contenue

Dans son rapport intitulé « La masse salariale de l’État. Enjeux et leviers » de juillet 2015 commandé par le Sénat, mais publié le 9 septembre 2015 sur son site, la Cour des comptes effectue un constat sans concession sur la situation de la masse salariale publique et de la masse salariale de l’État en particulier. À cet égard elle pointe du doigt le fait que pour respecter, dans le cadre actuel la budgétisation pluriannuelle 2015-2017 qui prévoit une dérive de 1% de la masse en valeur sur trois ans, soit +250 millions d’euros par an (+750 millions d’euros en valeur à partir de la masse salariale 2014 (80,6 milliards d’euros), soit une cible de 81,3 milliards d’euros en 2017, l’État devrait faire annuellement à partir de 2015 des économies additionnelles de -450 millions d’euros chaque année. Un effort qui en l’absence d’une politique globale d’ajustement par les effectifs, devrait compliquer un peu plus l’équation. Et pourtant la Cour parvient à faire des propositions très concrètes. Elle en profite par ailleurs pour effectuer une triple innovation : 

  • Pour la première fois, elle livre en open data les jeux de données nécessaires à la production des graphiques produits dans l’étude (sous zip) ;
  • Elle prolonge les discussions entamées par le fameux rapport de l’IGF et signé Jean-Michel CHARPIN commandé par François Fillon en mai 2012, notamment sur les volets d’ajustements budgétaires à trouver s’agissant de la masse salariale. Visiblement l’état des finances nécessite de communiquer plus avant sur les vrais enjeux en matière de maîtrise des dépenses de personnel
  • Enfin, la Cour ose proposer des pistes d’économies concrètes et chiffrées, et ce, tout en préservant sa neutralité dans le débat public : « il s’agit d’une contribution à la réflexion sur les moyens de concilier les contraintes budgétaires avec une gestion plus attractive des carrières publiques. [1]»

1. Le constat : une maîtrise incertaine des dépenses de personnel de l’État :

Les engagements de la France sont clairs dans le cadre du pluriannuel 2015-2017 ; elle s’est engagée à ne pas faire croître la masse salariale de l’État (titre 2) hors CAS pensions, de plus de 1% sur 3 ans. Cela représente donc une augmentation limitée en moyenne à 250 millions d’euros par an. Face à cette contrainte, le tendanciel (c’est-à-dire la dérive spontanée de la masse salariale) a été ralenti, mais visiblement insuffisamment, dans la mesure où il est évalué encore à +700 millions d’euros par an.

Cela veut donc dire que les mesures jusqu’ici actées comme la stabilisation des effectifs, le maintien du gel du point de fonction publique et la réduction des mesures catégorielles, ne permettent que de ralentir l’évolution de la masse salariale qui dérive spontanément encore de + 0,86%/an soit près de 0,9 points par an. Au contraire, le respect de l’engagement triennal supposerait une dérive +0,33%/an, soit une baisse du tendanciel de -0,53/an, soit 450 millions d’euros à trouver par an. Des mesures complémentaires s’imposent.

Or, malheureusement, des éléments perturbateurs liés à des choix de politique publique et à la négociation salariale au sein de la fonction publique, la PPCR (négociation sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations), impactent négativement les engagements déjà souscrits par le gouvernement.

  • Dès 2015, le niveau de la masse salariale est déjà fixée à +400 millions d’euros, en lieu et place de l’autorisation plafond annuelle de +250 millions d’euros. Il en résulte donc un trop dépensé à corriger sur 2016 et 2017 de -150 millions d’euros.
  • Or cette prévision risque d’être encore dépassée lors de l’exécution 2015 et au-delà en raison de la mise à jour de la loi de programmation militaire (au niveau des effectifs), et des OPEX (toujours structurellement sous-budgétisées).
  • Pour 2016, les arbitrages déjà actés (voir le tiré à part du DOFP) évoquent un schéma d’emploi majoré à +8.300 ETP[2], tiré prioritairement par l’augmentation des effectifs dans l’éducation nationale +8.561 ETP et les effectifs du ministère de la Défense +2.300, les ministères non prioritaires réduisant leurs personnels de -4.013 ETP, dont 2.548 au ministère des Finances.

Dans ces conditions et sans préjuger des autres mesures de gage incertaines (baisse des heures supplémentaires dans l’éducation nationale ou meilleur encadrement des OPEX), les efforts à réaliser pour 2016 et 2017 devraient se révéler sans précédents en matière de maîtrise de la rémunération des personnels avec un objectif corrigé de près de -950 millions d’euros en comptant au plus juste sur deux ans, soit 475 millions d’euros/an.

Et encore, cette évaluation ne tient pas compte des engagements à venir de l’État. Il apparaît en effet que dans le cadre de la négociation PPRC (sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations), les coûts devraient s’élever à +2,5 milliards d’euros en année pleine à compter de 2020, l’accord restant pendant jusqu’au 30 septembre pour un déploiement à compter de 2017. Même maîtrisée jusqu’en 2017, elle se remettrait alors à croître aussitôt dans des proportions significative, (+4,5 milliards pour l’ensemble des trois fonctions publiques), à condition cependant que les pouvoirs publics parviennent d’ici là à revenir en-dessous de 3% de déficit en 2017 en respectant par ailleurs les objectifs ambitieux assignés visés plus haut (1% de croissance de la masse salariale en 3 an). Rien n’est moins sûr.

2. Des pistes de réflexions réalistes :

Le gel du point d’indice ou la réduction progressive des enveloppes catégorielles ne font pas une politique de maîtrise de la masse salariale de long terme. Il s’agit tout au plus de mesures paramétriques qui à l’instar de la désindexation ou du coup de rabot, permettent de parvenir aux objectifs comptables assignés mais pas à freiner de manière significative la dépense. Pire elles retirent même de la souplesse dans le cadre d’une réforme plus ambitieuse de la gestion RH de l’État. En effet l’architecture des rémunérations et des dispositifs incitatifs ont vieilli et se révèlent peu attractifs. On assiste en effet à :

  • Des grilles indiciaires sont écrasées, dans la mesure où le rehaussement automatique du minimum de traitement réduit les écarts avec les rémunérations sommitales.
  • La gestion des carrières est peu attractive et avec un profil aplati car généralement non conçu pour des carrières longues et la pratique en fin de carrière des « coups de chapeau » (promotions expresses).
  • Les primes et indemnités sont montées en puissance, si bien que le traitement de base (indiciaire) devient de plus en plus marginal dans l’ensemble du traitement total.
  • Les fusions de corps supposent de disposer de marges de manœuvre budgétaire puisque les harmonisations se réalisent quasi-exclusivement par le haut.

La réponse de la Cour est synthétique en 3 axes.

  • Agir sur les effectifs
  • Agir sur les rémunérations
  • Agir sur le temps de travail

Elle est importante car indépendamment du respect du processus de budgétisation, soit des économies estimée entre 475 et 600 millions d’économies par an (c’est nous qui calculons), il faudra également dégager des marges de manœuvres pour des réformes « structurelles » de plus grandes ampleur (fusion des corps, réformes des profils de carrière, simplification des dispositifs indemnitaires) avec des mesures concrètes : dégel du point de fonction public et des mesures catégorielles. Or on sait par exemple que sur l’État la revalorisation de 1% du point de fonction publique c’est 750 millions d’euros + 100 millions pour ses opérateurs (2 milliards pour l’ensemble des trois fonctions publiques), et que le tendanciel des mesures catégorielles est de 300 millions d’euros environ.

  • Agir sur les effectifs : La Cour relève que si le ciblage de la RGPP était assez faible (bien qu’il existât déjà des ministères sanctuarisés à l’époque), les économies brutes engendrées par la politique du 1 sur 2 (non renouvellement d’un départ sur deux à la retraite entre 2008 et 2012), se sont élevées à 4,2 milliards d’euros. La reprise d’un effort comparable sur l’ensemble des administrations publiques mieux ciblé et deux fois moindre, politique du un sur quatre ; aurait débouché sur des économies annuelles d’environ 420 millions d’euros/an, assurant « quasiment les économies nécessaires au respect du cadrage de la LPFP ». Mais il faudrait pour cela revenir sur le dogme la fixité des plafonds d’emplois sur la période.
  • Agir sur les rémunérations : La Cour propose alternativement (ou cumulativement), de désindexer certaines primes et indemnités de la valeur du point (qui ne s’applique en pratique plus aujourd’hui au seul traitement de base indiciaire) ; d’inclure les primes et indemnités récurrentes (pérennes) dans la comparaison avec le SMIC brut, de façon à véritablement aligner le public sur le privé et non à le survalorisé pour les bas-salaires ; recentrer la GIPA afin de ne compenser que les fonctionnaires qui ont subi une véritable perte de pouvoir d’achat (en l’appliquant au traitement ou à la rémunération globale, et non plus au seul traitement de base hors prime); ralentir le GVT (le glissement vieillesse/technicité), en procédant à un contingentement des promotions, en supprimant le coup de chapeau de fin de carrière et en subordonnant à une véritable mesure de performance, les réductions d’ancienneté pour les agents les plus productifs.

La Cour propose également d’agir sur certaines primes et indemnités mal ciblées et qui devraient être recentrées ou supprimées : l’indemnité de résidence qui pourrait ne plus concerner que Paris (à raison du coût de la vie) ; le supplément familial de traitement qui fait double emploi avec la politique familiale générale et qui vient d’une époque où la sécurité sociale n’existait pas dans la fonction publique (sa suppression pourrait être envisagée); réajuster les sur-rémunérations outre-mer sur le coût de la vie réel dans ces territoires.

  • Agir sur le temps de travail : Face à des durées de travail effectives très disparates dans l’ensemble des administrations publiques par rapport à leur durée théorique de travail, il importe de s’assurer que la durée effective corresponde à la durée théorique afin de générer des marges de manœuvre supplémentaires, de lutter contre les absences répétées et non justifiées, de limiter le recours aux heures supplémentaires, de limiter l’usage des comptes épargne-temps et de supprimer les mécanismes de sur-rémunération du temps partiel à 80% et 90%.

Conclusion :

Rapport choc, qui pointe bien les angles morts de la progression de la masse salariale de la fonction publique en général et de l’État en particulier, La masse salariale de l’État n’est pas le « marronnier » que la Presse s’est très (trop) vite empressée de décrire. Si les ressorts sont généralement connus, les mesures pour y faire face sont évoquées sans fard. Pour prendre l’exemple des rémunérations :

  • La suppression progressive du supplément familial de traitement permettrait de dégager 770 millions d’euros pour la FPE de métropole et d’outre-mer, 900 millions d’euros si on y ajoute les majorations versées aux agents étrangers (MAE), mais aussi une économie pour les collectivités locales (270 millions d’euros) et 370 millions d’euros pour la FPH. Soit un gain potentiel récurrent, donc structurel en cas de suppression de 1,5 milliard d’euros dont 900 millions pour l’État, de quoi ralentir par un effet base substantiel l’augmentation de la masse salariale.
  • S’agissant des sur-rémunérations d'outre-mer, là encore des économies en cas d’indexation avec le coût réel de la vie de ces territoires pourrait permettre de dégager près de 850 millions d’euros supplémentaires récurrents.
  • S’agissant de la GIPA par exemple, si la rémunération globale (primes incluses) avait servi de base à son estimation en 2014, elle ne se serait élevée qu’à 110 millions d’euros pour l’État au lieu des 140 millions d’euros exécutés, soit un gain de 30 millions d’euros, etc.
  • La désindexation de l’ensemble des primes du point d’indice pourrait permettre des gains de 100 millions d’euros en cas de rehaussement du point de 1% (+650 millions d’euros au lieu de +750 millions, etc.)

On le voit bien, les mesures sont non seulement bien identifiées, mais elles sont sur la table. Le chiffrage de l’absentéisme, de la mesure du temps effectif travail, à l’image des difficultés d’exploitation des bilans sociaux et des prémices fournis sur base déclarative par l’enquête emploi en continu 2012 restent à préciser. Elles vont faire l’objet de la réedition d’un rapport d’enquête spécifique demandé à M. Philippe LAURENT maire de Sceaux[3] par Manuel VALLS. Mais on voit bien d’ores et déjà le retard pris en rapportant la mesure du jour de carence prise à l’initiative du précédent gouvernement.

Ce sujet est pourtant d’importance. Si par exemple l’interdépendance entre les trois fonctions publiques (p.42) en matière de politique salariale (à cause du principe de l’unicité de la fonction publique des lois de 1983, 1984 et 1985) est bien connue, la Cour chiffre par exemple qu’une alternative à l’économie dégagée par le non remplacement d’un fonctionnaire sur quatre (soit des économies annuelles de 420 millions d’euros environ pour l’État) pourrait être obtenue en supprimant deux jours de congés (p.102) : « une augmentation du temps de travail de 1%, ce qui correspond approximativement à la suppression de 2 jours de congés par an, conduirait théoriquement à une économie de recrutement de 200 agents. Pour l’ensemble de la fonction publique, l’économie en emplois peut être estimée à 27.000, soit une économie de 700 millions d’euros ». Concours de circonstances, c’est précisément la mesure qu’à décidée il y a deux jours le gouvernement Finlandais[4] afin d’agir sur la productivité de son économie en décidant de légiférer contre l’avis des syndicats. Tout est affaire de volonté politique.

[1] Voir allocution de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, 9 septembre 2015, p.10. Il est par ailleurs précisé : « les mesures examinées dans le rapport ne doivent pas être additionnées ni interprétées comme des recommandations… ». Si la Cour semble marcher sur des œufs, elle n’en met pas moins les pieds dans le plat.

[2] Voir performance-publique.budget.gouv.fr, en particulier p.9.

[3] Voir Le Monde

[4] Voir, Financial Times, Finland plans to cut holidays and sick pay to revive economy. 8 septembre 2015.