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Vigipirate : 1 million d'euros par jour ou plus ?

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  Un expert des questions de Défense

• Publié le 19 février 2015 à 18:23
• Mis à jour le 24 février 2015 à 14:28

Les missions intérieures « MISSINT » visent à mettre à la disposition des autorités civiles un volume allant jusqu'à 10.000 personnels, voire plus en cas de décision politique du plus haut niveau. Elles se traduisent par le recours aux personnels et équipements des armées dans des actions opérationnelles conduites sur le territoire national en appui des services de différents départements ministériels dont les moyens pourraient s'avérer insuffisants, inadaptés, inexistants ou indisponibles. Les armées sont toujours engagées, avec ou sans préavis sur demande de l'autorité civile, par le biais d'une demande de concours [1] ou via une réquisition administrative.

Les interventions des armées sont conduites en liaison avec les acteurs œuvrant sur le territoire national pour l'aide, la sécurité et la protection de la population et mobilisent non seulement leurs personnels mais aussi leurs moyens qui apportent une réelle plus-value (transport de personnels, de matériels et de fournitures, destruction de moyens illicites et d'explosifs non identifiés, évacuation sanitaire, soutien médical notamment en cas de pandémie, fourniture d'énergie, protection et décontamination NRBC…).

La coordination [2] sur le plan militaire des MISSINT avec les états-majors interministériels de zone de défense et de sécurité (EMIZDS) placés sous l'autorité du préfet de zone de défense et de sécurité responsable de la planification et de la mise en œuvre, est assurée, au sein du MINDEF, sous la conduite opérationnelle du chef d'état-major des armées (CEMA) qui dispose :

• en métropole dans chaque zone de défense et de sécurité : de l'officier général de zone de défense (OGZD) ;
• dans les DOM-COM : de l'officier général commandant supérieur (COMSUP).

Les différents types de MISSINT

Outre leur participation au plan VIGIPIRATE développé ci-dessous, les armées participent à des MISSINT qui sont :

• soit permanentes : opération interministérielle Harpie en Guyane lancée en février 2008 qui vise à lutter contre l'orpaillage illégal en Guyane [3] avec les gendarmes départementaux et mobiles (environ 300) appuyés par des unités des armées de terre particulièrement aguerries au milieu de la jungle (légion étrangère et infanterie de marine) et de l'air (hélicoptères) d'un volume de 300 par jour environ ;
• soit récurrentes : plan Héphaïstos mis en œuvre depuis 1986 qui prévoit la participation, en appui de la sécurité civile, des forces armées au dispositif de protection et de lutte contre les feux de forêt [4] concernant principalement le sud de la France (région Provence-Alpes-Côte d'Azur Corse, Drôme, Ardèche…) pendant la période estivale (environ 800 personnels avec leurs véhicules de liaison et de transport et une quinzaine d'hélicoptères des armées de terre et de l'air) ;
• soit ponctuelles : aides aux populations sinistrées à la suite de catastrophes naturelles (tempêtes Klaus en 2009 et Xynthia en 2010, inondations à Draguignan en 2010 et dans le Sud-Ouest en 2013…) et touchées par des pandémies [5], notamment dans les DOM-COM (dengue et chikungunya en 2005 et 2014), à la protection des grands événements (sommet du G20 à Cannes en 2011), aux secteurs productifs (mission Fourrage 2011 [6]).

Le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale évoquant une continuité entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure du pays dans le cadre national et international, c'est dans ce cadre que les armées interviennent particulièrement au titre du plan VIGIPIRATE mis en œuvre depuis 1996 qui est défini par 2 textes :

• un document public (n° 650/SGDSN/PSN/PSE du 17 janvier 2014) visant à informer la population des mesures de protection et de vigilance qui la concernent et à mobiliser l'ensemble des acteurs du plan ;
• un document classifié destiné aux pouvoirs publics et aux opérateurs d'importance vitale, comprenant toutes les précisions nécessaires à sa mise en œuvre.

Règles de conduite de la participation des militaires au plan VIGIPIRATE

N'ayant pas la compétence juridique de procéder aux contrôles des personnes physiques qui relèvent de celle des officiers et des agents de police judiciaire conformément aux codes pénal et de procédure pénale, les militaires des armées qui peuvent aussi assurer des escortes de convoi, effectuent des missions de surveillance à partir de dispositifs de patrouilles mobiles et fixes, notamment en signalant des comportements humains et des objets abandonnés suspects et en sécurisant leur environnement immédiat en attendant l'intervention de forces de sécurité (police et gendarmerie), appuyées par des spécialistes militaires et civils de neutralisation d'engin explosif. Ils ne peuvent faire usage de la force que dans le strict respect du principe de la légitime défense proportionnée et ils reçoivent une formation particulière à cet effet (notamment, utilisation des systèmes de communication de la police, techniques d'intervention opérationnelle rapprochée (TIOR [7]), procédure de relative à leur réquisition…).

Les ressources humaines mobilisées dans le cadre de VIGIPIRATE

Les missions de patrouille qui sont conduites par des états-majors et effectuées par des unités composés principalement de militaires d'active durent 14 jours et les relèves entre les unités montantes et descendantes s'effectuent sur 3 jours.

Le vivier des réservistes paraît essentiel, notamment en raison de la nécessité de conserver le dispositif de projection en OPEX. En effet, l'engagement dans le cadre de VIGIPIRATE d'un grand volume de militaires d'active sur une longue période a des conséquences sur leurs périodes d'instruction et d'entraînement nécessaires à leur projection en OPEX, voire à leurs permissions. Les réservistes peuvent apporter un renfort aux postes de commandement ou être engagés au sein d'unités intégrées dans des régiments d'active et du 24éme régiment d'infanterie de réserve créé en 2014 dont la montée en puissance [8] ne lui permet pas d'être actuellement engagé dans la mission VIGIPIRATE compte tenu que ses personnels n'ont pas encore reçu de formation qualifiée.

Les réservistes sont :

1. soit des retraités de toute activité professionnelle ;
2. soit des actifs dans les secteurs public et privé.

Si les premiers présentent une réelle disponibilité, il reste que leur âge ne leur permet pas en règle générale de servir dans des unités opérationnelles mais plutôt dans des états-majors.

Les seconds qui, certes, peuvent accomplir leurs activités pendant leurs congés, sont soumis vis-à-vis de leur employeur à des obligations qui peuvent rendre difficile leur disponibilité. En effet, la procédure permettant d'effectuer des périodes dans la réserve opérationnelle durant le temps de travail prévoit 2 types de préavis à respecter vis-à-vis de l'employeur en fonction des durées annuelles de service :

• inférieures ou égale à 5 jours : le préavis est fixé à 1 mois et l'employeur ne peut s'y opposer ;
• supérieures à 5 jours par an : le préavis est porté à 2 mois et l'accord de l'employeur est nécessaire.

Cette disposition peut être un frein au rappel des réservistes au titre de leurs périodes d'activité qui peuvent aller jusqu'à 60 jours continus ou discontinus, voire plus (210 jours en cas de circonstances exceptionnelles) si la durée des missions le justifie. En outre, l'embauche dans les secteurs public et privé des réservistes peut se heurter à la mise en œuvre, dans leur contrat d'engagement spécial dans la réserve (ESR), de la clause de réactivité permettant de les rappeler sous un préavis de 15 jours et devant être soumise à l'accord de l'employeur.

C'est la raison pour laquelle a été diffusée la circulaire du 2 août 2005 relative à l'emploi des agents publics au sein de la réserve militaire compte tenu de réticences de la part de leurs employeurs [9] visant à les sensibiliser sur l'opportunité de faciliter le déroulement des activités des réservistes.

Lors des périodes de réserve qui ne peuvent être décomptées des droits à congés payés, le contrat de travail du réserviste dans le secteur privé est suspendu et sont garantis ses droits en matière d'avancement, d'ancienneté, d'accès aux prestations sociales, de retour à l'emploi, de non licenciement, de déclassement professionnel ou d'une sanction disciplinaire suite à sa période de réserve, de droit, à pension si la durée cumulée des périodes effectuées en qualité de réserviste militaire atteint 15 ans ou s'il est rayé des contrôles de l'armée pour infirmités. Si tel n'est pas le cas, ses services militaires peuvent donner lieu à affiliation rétroactive au régime général de la sécurité sociale et à validation au titre du régime complémentaire de l'IRCANTEC.

Les anciens militaires peuvent intégrer la fonction publique [10], soit par concours, soit par détachement-intégration. C'est ainsi que depuis 2008, environ 2.200 militaires dont 15 à 20% de gendarmes ont intégré la fonction publique comme titulaires ou contractuels. C'est dans ce vivier que le MINDEF devrait privilégier le recrutement de réservistes d'autant qu'ils peuvent obtenir certains droits intéressants pour un ESR d'une durée :

• inférieure à 30 jours cumulés par année civile [11] : le fonctionnaire réserviste mis en congé avec traitement pour la durée de la période considérée bénéficie du cumul de son traitement avec sa solde de réserviste et peut intégrer ses activités de service dans ses droits à retraite comme fonctionnaire civil.
• supérieure à 30 jours cumulés par année civile : le fonctionnaire réserviste mis en position de détachement pour la période considérée ne bénéficie pas du cumul cité supra mais peut intégrer ses activités de service dans ses droits à retraite comme fonctionnaire civil.

La mise en œuvre du dispositif de la réserve [12] est subordonnée non seulement aux conditions légales citées supra, mais aussi à des arbitrages financiers successifs qui se sont traduits par une baisse constante du nombre de ESR qui s'établit à quelque 27.500 personnels pour les armées, ce qui représente 71,3% de l'objectif fixé en 2013 et de leurs activités de formation, d'entraînement et d'engagement dans différentes missions [13]. En outre, la réduction budgétaire de ce poste de dépenses a d'inévitables conséquences sur le nombre de réservistes quotidiennement occupés (environ 1.800 personnels pour une période moyenne d'activité de 24 jours environ en 2013) et se traduit aussi par une baisse de leur fidélisation. L'armée de terre est plus particulièrement confrontée à une diminution régulière de ses effectifs de réservistes : environ 15.500 réservistes en 2013 pour une cible de 21.000).

Financement du plan VIGIPIRATE

Au titre de la loi de finances 2015, les MISSINT sont dotées au titre 2 de 11 millions d'euros sur la base de 2 000 militaires engagés par an, notamment dans le cadre de VIGIPIRATE d'avant les attentats du début janvier 2015. La participation des armées à ces MISSINT est financée de la façon suivante :

• imputation sur le BOP « OPEX-MISSINT » : surcoût relatif aux dépenses de personnel relevant du titre 2 ;
• imputation sur les BOP de chaque armée : dépenses relevant du titre 3, voire du titre 5.

Les dépenses du plan VIGIPIRATE prises en compte par le BOP « OPEX-MISSINT » concernent l'indemnité de service en campagne (ISC) [14] dont le montant moyen de 80 euros par jour dépend du grade et de la situation familiale du militaire. Compte tenu de ces éléments et des périodes de mission des unités (incluant les jours de « tuilage » entre les unités montantes et descendantes), le montant de ces dépenses est estimé à plus de 29 millions d'euros par mois.

Les dépenses du titre 3 qui restent à la charge des BOP de chaque armée et service, sont les suivantes :

• frais de déplacement [15] des personnels sans troupe telle l'indemnité de mission relative aux dépenses d'alimentation [16] (taux : 15,25 euros) et d'hébergement [17] (taux : entre 45 et 60 euros selon la situation géographique des communes) et avec troupe telle l'indemnité d'absence temporaire (IAT) qui est accordée sur la base de taux de l'IM qui varie selon la situation familiale du militaire [18] : montant mensuel estimé à plus de 2,5 millions d'euros ;
• frais de transport extra et intra zones de déploiements [19] par voies routière, ferrée et aérienne militaire ;
• fonctionnement des sites d'accueil des unités avant leur déploiement ;
• soutien logistique des unités : acheminement et livraison de différents équipements (de campagne, de protection balistique, de repas (rations de combat et plats préparés), activation d'équipes médicales (en Ile de France : 5 basées à Satory, Brétigny, Fort de l'Est, Villacoublay et St Germain en Laye).

A titre d'exemple, ces différentes contributions financées sous enveloppe de l'armée de terre, ont mobilisé en 2011 plus de 17.000 personnels pour un montant de plus de 4,3 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3).

Tous ces éléments permettent d'estimer que le coût mensuel est largement supérieur à 29 millions d'euros par mois.

Conclusion

Au vu des éléments cités supra, le coût total de VIGIPIRATE « Alerte attentats » est largement supérieur au 1 million d'euros par jour annoncé (qui est juste une évaluation des surcoûts liés à l'indemnité de service en campagne de 80 euros par jour) et est bien en dessous de celui des dépenses engagées par les armées. Dans un but de sincérité budgétaire, il conviendrait de connaître de façon exhaustive le coût réel de cette intervention qui est supporté par les finances publiques. C'est d'autant plus aisé que les états-majors d'armée et directions de service rendent compte régulièrement de l'ensemble des dépenses à l'état-major des armées.

En outre, cette mission n'est guère aisée pour les militaires qui ont été l'objet de plus de 150 « incidents » de toute nature (allant des actes d'incivilité et de menaces physiques aux agressions) depuis la mise en œuvre de VIGIPIRATE « Alerte attentats ». C'est grâce à leur professionnalisme acquis non seulement lors de leur formation et leur entraînement continus, mais aussi à l'occasion de leurs interventions en OPEX qu'ils ont pu être réglés au niveau des cellules élémentaires opérationnelles [20] sans dommages co-latéraux (ex : l'agression, à Nice, de 3 militaires par un individu avec un arme blanche le 3 février 2015). Ainsi, le recours au contingent d'appelés ne permettra pas d'obtenir une qualité identique de résultats, notamment en termes « d'intelligence de situation » compte tenu que la maîtrise de telles attitudes nécessite des savoir-faire techniques qui sont la caractéristique des militaires professionnels.

L'option de déléguer tout ou partie de l'exécution de patrouilles effectuées dans le cadre de « VIGIPIRATE » à des sociétés militaires privées préconisée par certains commentateurs suppose une large réflexion en amont sur le périmètre fonctionnel des missions régaliennes de l'État en matière de sécurité publique à effectuer en régie ou à concéder tout en tenant compte de l'avis de l'opinion publique sur la mise en œuvre de ces solutions.

Si la cible du recrutement des réservistes pourrait, dans un 1er temps, être la fonction publique, il s'agira d'examiner l'opportunité de conserver et pérenniser l'exonération fiscale des rémunérations versées aux réservistes fondée sur une doctrine ancienne qui paraît, à la Cour des comptes, juridiquement insuffisante [21]. Tout en soulignant que l'annulation de cette disposition peut générer des sources d'économies sur le coût de la réserve [22], elle recommande en 2007 aux ministères chargés du budget et de la défense de revenir sur cette exonération non justifiée et de réintégrer les rémunérations des réservistes dans le droit fiscal commun en avançant les arguments suivants :

• irrecevabilité de cette compensation accordée à l'origine au titre de l'obligation, pour les réservistes, de participer à des périodes d'instruction obligatoires, compte tenu que la loi du 22 octobre 1999 prescrit que la participation des réservistes repose désormais sur un engagement volontaire, en se basant sur l'article L.4251-1 du code de la défense qui précise que «  les réservistes (…) bénéficient de la solde et des accessoires qui s'y attachent dans les mêmes conditions que les militaires professionnels » ;
• absence d'équité fiscale entre militaires d'active et de réserve qu'elle considère comme un véritable militaire d'active à temps partiel dès lors que la loi et les règlements organisant la réserve s'attachent à rendre identiques leurs situations respectives ;
• inégalité de droits entre le réserviste du secteur public qui conserve le bénéfice de son traitement pendant la période de réserve pendant une durée inférieure ou égale à 30 jours par année civile et celui du secteur privé qui, en règle générale, ne perçoit rien de son employeur.

En ce qui concerne les réservistes du secteur privé, il apparaît nécessaire d'étudier, au sein du MINDEF [23], les conditions favorisant leur recrutement en mettant en œuvre des conditions d'incitation au profit des employeurs (ex : dédommagement des entreprises des journées d'absence - ce qui aurait nécessairement un coût).

[1] Par voie de protocole ou convention en fonction de la nature des demandeurs des prestations.

[2] Confer le décret n° 2015-81 du 29 janvier 2015 relatif à l'organisation territoriale interarmées de la défense.

[3] Les activités aurifères clandestines sont le fait pour la majorité d'entre eux de ressortissants brésiliens en situation irrégulière.

[4] Missions de surveillance du terrain et opérations d'extinction finale de feux maîtrisés.

[5] Le service de santé des armées remplit des missions dans le domaine de la santé publique, en plus de celles qui lui sont affectées auprès des armées avec sa participation notamment à la gestion des risques, comme la pandémie grippale, et à l'offre publique de soins, par le biais des hôpitaux militaires et son engagement auprès d'autres ministères (intérieur, transports, affaires étrangères…) dans diverses missions.

[6] Mission interministérielle de service public coordonnée par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement qui a consisté, à l'été 2011, au transport et au stockage du fourrage depuis les départements producteurs vers les départements en déficit (Vaucluse, Aude et Lozère) qui, d'ailleurs, n'a pas donné lieu à remboursement au MINDEF en l'absence de la signature d'un protocole (plus de 570.000 euros hors ISC non recouvrés).

[7] Avec éventuellement l'usage de dispositifs non létaux (batons téléscopiques, gel lacrymogéne…).

[8] Il sera composé en 2016 d'un état-major (Vincennes) et de 4 compagnies (2 à Vincennes et 2 à Versailles), soit un effectif d'environ 400 personnels.

[9] Confer la question parlementaire écrite n° 21784 de M Jean-Pierre Plancade du 23 février 2006.

[10] Aussi au titre des emplois réservés prévus par l'article L. 4139-3 du Code de la défense qui stipule que, « Le militaire, à l'exception de l'officier de carrière et du militaire commissionné, peut se porter candidat pour l'accès aux emplois réservés, sur demande agréée, dans les conditions prévues par le code des pensions militaires d'invalidité » qui concerne bien souvent des personnels atteints d'invalidité dans le cadre du service.

[11] En règle générale, les réservistes optent pour ce type d'ESR.

[12] Notamment celui de l'armée de terre en 2011 « Guépard réserve » permettant de disposer d'un vivier de volontaires issus des unités de réserve des régiments capables d'être engagés sous un préavis de 48 heures et durant 8 jours.

[13] Cette réserve opérationnelle ne doit pas être confondue avec la réserve citoyenne (comptant 2.184 volontaires agréés au 31 décembre 2013) qui est constituée de bénévoles sensibilisés aux enjeux de sécurité et de défense et offre à la défense leur expertise et leur capacité de rayonnement et promeuvent l'esprit de défense dans le monde civil.

[14] Payable par mois avec la solde et imposable - confer le décret n°75-142 du 3 mars 1975.

[15] Payables à l'issue de la mission et non imposables - confer le décret n° 2009-545 du 17 mai 2009.

[16] S'ils ne sont pas nourris gratuitement.

[17] En règle générale, ils ne perçoivent pas cette indemnité car ils sont hébergés gratuitement.

[18] Pour le militaire chef de famille = 50% et pour le militaire célibataire = 25%.

[19] Le déclenchement de la mission VIGIPIRATE « Alerte attentats » s'est appuyé sur des rotations importantes aériennes (3 en ce qui concerne l'acheminement vers la région ile de France) et terrestres (plus de 200 cars et 500 conducteurs).

[20] Groupes de 5 à 10 personnels déployés sur plus de 500 sites sur le territoire national.

[21] Essentiellement 2 réponses ministérielles de 1932 et 1966 à des questions parlementaires

[22] Mais sans préciser les incidences sur le volume de recrutement des volontaires réservistes issus de la population des agents publics.

[23] Il dispose du Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM) qui est un organisme de réflexion et de proposition chargé d'émettre des avis et des recommandations dans le domaine de la politique des réserves : confer le décret du 14 février 2014 relative à la composition, l'organisation et le fonctionnement et les modalités de désignation de ses membres modifiant le décret n° 2007-1088 du 11 juillet 2007 (79 membres, représentant toutes les composantes de la société civile et militaire).

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