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Mettre vraiment fin à la surpopulation carcérale

Le projet de budget de la chancellerie dans le cadre du PLF 2017 est clair, tant sur le volet « Justice » que sur le volet « Pénitentiaire », les crédits sont en hausse, et de façon substantielle. Ainsi, sur le plan global,  l’accroissement serait de près de 300 millions d’euros passant de 8,193 à 8,584 milliards d’euros (CAS pensions inclus), et de 6,6 milliards à 6,9 milliards d’euros (hors CAS pensions). Sur le volet pénitentiaire, c’est du côté des autorisations d’engagement qu’il faut se pencher. Il apparaît ainsi qu’une application concrète du rapport du Garde des Sceaux au Parlement, En finir avec la surpopulation carcérale (20 septembre 2016), sous la forme d’une première tranche de cellules livrables, est programmée, à hauteur de 1,158 milliard d’euros, répartis entre 924 millions d’euros (pour la construction de 3.468 cellules en maisons d’arrêt (MA) dans 9 projets prioritaires de maisons d’arrêt), et 234 millions d’euros afin de créer 1.566 cellules supplémentaires dans 28 QPS (nouveaux quartiers préparatoires à la sortie). L’enjeu du projet global, qui devrait donner lieu à une loi de programmation pénitentiaire en bonne et due forme, est à la vérité beaucoup plus ambitieux. La chancellerie anticipe pour 2025, une population carcérale évaluée à 76.254 personnes. Or au 1er août 2015, la population incarcérée s’élève à 68.819 détenus pour 58.507 places opérationnelles. Il s’agit donc de construire près de 14.666 cellules individuelles et 1.477 cellules doubles en MA. Si un tel programme devait être réalisé en totalité, son simple coût de construction devrait représenter environ 3,1 milliards d’euros (voir rapport p.58 note 1) d’ici 2025. Or la date butoir affichée par le Parlement pour atteindre l’encellulement individuel est beaucoup plus courte, puisqu’il devrait s’appliquer à compter du 1er juin 2019. Une performance que les projections du gouvernement actuel ne pourront tenir.

Un rapport réaliste et sans compromis s’agissant de la surpopulation carcérale 

Le rapport URVOAS de septembre 2016 est à marquer d’une pierre blanche. Il fait le point absolument sans concession sur le pilotage des programmes immobiliers pénitentiaires et des enjeux qui en découlent en matière de politique pénale et de réinsertion des détenus.

Tout d’abord, celui-ci relève que « aucun gouvernement n’a (…) pu inaugurer un programme immobilier d’envergure qu’il avait lui-même arrêté et aucun ne pourra jamais le faire ». En effet entre la programmation et la réalisation les délais ont parfois été excessivement étirés, parfois plus de 10 ans. La chancellerie note toutefois que si l’on prend en considération les programmes lancés entre 1988 et 2016, les établissements « ont vu leur capacité croître de 28.000 places », alors que le parc aurait dû croître de 33.300 places. Résultat, une première sous-capacité de 5.300 places, ce qui représenterait tout de même la moitié de la surpopulation carcérale constatée au 1er août 2016, soit 10.312 détenus surnuméraires. Mais il y a pire, puisqu'en MA (maison d’arrêt) comme en QA (quartiers d’arrêt), seuls 26.829 détenus sont d'ores et déjà en cellule individuelle, alors que la capacité opérationnelle du parc est de 33.263 places (soit un différentiel de 6.434 places en cellules collective). Or le nombre de personnes détenues en MA/QA est à la même date de 46.705 personnes. Il y a donc près de 13.442 personnes en surnombre par rapport au nombre de places, et le chiffre est encore plus dur s’agissant des cellules, puisqu’on obtient une surcharge de 19.876 personnes par rapport au principe de l’encellulement individuel strict, et si l’on retient comme pour les critères de construction un rapport de 80% / 20%[1], il apparaît que le surnombre ressort encore à près de 15.900[2].

Mais il y a plus, dans la mesure où il est nécessaire de prévoir également l’évolution de la population carcérale dans les années à venir. La mission ministérielle a donc fait une projection à horizon 2025. Il apparaît que dans le scénario le plus pessimiste, la population carcérale croîtrait de 9,7% par rapport au 1er août 2016, et passerait ainsi de 68.819 détenus à près de 76.254.

En 2023, le parc immobilier (MA/QA) serait constitué de (livraison des dernières tranches des programmes « 63.500 » et « 3.200 »), de 28.698 cellules individuelles, en croissance par rapport à la situation actuelle de 7%. Selon la même répartition 80/20 utilisée plus haut, les besoins seraient compris entre 9.481 et 14.666 cellules individuelles supplémentaires et de 828 à 1.477 cellules doubles supplémentaires en MA. Livrables en 2025. Ce que suggère le rapport consiste donc à adopter une nouvelle loi de programmation pénitentiaire permettant de créer :

  • 33 nouveaux établissements pénitentiaires, soit plus de 16.000 cellules puisqu’il se déclinerait entre 32 maisons d’arrêt et 1 centre de détention (DOM).
  • 28 quartiers de préparation à la sortie (QPS), dont une réhabilitation de 12 sites existants et la création de 16 établissements neufs.

Il s’agit donc d’un engagement massif dont le premier volet a été concrétisé, nous l’avons dit en introduction, dans le PLF 2017, sous la forme de :

  • De 9 projets prioritaires en MA, pour 3.468 cellules nettes (3.900 brutes[3]),
  • De l’ensemble de la budgétisation des 28 QPS, pour 1.566 cellules nettes (2.900 brutes).

On le voit, les engagements sont concrets et massifs, bien qu’en l’absence d’une loi de programmation pénitentiaire précise, seul un premier volet semble budgété à compter du PLF 2017. De nouveaux arbitrages devront donc intervenir courant 2017, de préférence avant l’élection présidentielle de mai 2017. Le problème, c’est que cette stratégie ne règle pas dans l’immédiat la situation actuelle. Des mesures d’urgentes devraient donc être prises au plus vite, quitte à faire « du provisoire » afin de respecter la date butoir de juin 2019.

Quelles mesures prendre afin de satisfaire à un encellulement individuel à compter de juin 2019 ?

Les pouvoirs publics disposent de plusieurs moyens afin de parvenir à un encellulement individuel effectif à compter de 2019. Pour cela plusieurs leviers pourraient être actionnés :

  • Développement et transformation de bateaux-cargos en bateaux-prisons : L’intérêt de ce type de dispositif est d’être rapidement opérationnel en zone portuaire. L’Etat pourrait se porter acquéreur de bateaux-cargos, ou recycler certains éléments démilitarisés de sa flotte de guerre à la contenance suffisante pour les transformer en prison, moyennant la reconfiguration des lieux en cellules et coursives et l’aménagement de lieux de promenade, à l’air libre ; de lieux de réinsertion par le travail, de sections de soins et de zones de sport. Deux critères devraient être retenus : la qualité du chauffage et l’insonorisation des lieux. Un précédent toujours en activité existe aux Etats-Unis, il s’agit du Vernon C. Bain Correctional Center[4]. Un navire conçu comme un centre de détention (et non reconfiguré), amarré sur les quais du Bronx dans le détroit de Long Island. Il est opérationnel depuis 1992[5]. Il s’agissait d’offrir une capacité carcérale supplémentaire alors même que le coût de l’immobilier à New York était déjà prohibitif. Ses capacités d’accueil s’élèvent à 870 lits[6]. Les pouvoirs publics français pourraient choisir d’investir dans ce type de moyen de détention, à titre provisoire, et s’agissant des MA/QA pour des courtes peines, en instance de jugement ou de remise en liberté. Un rapprochement avec la carte existante des projets envisagés, permet de situer l’endroit où de tels dispositifs pourraient être rapidement déployés (en 3 ans) : Lorient, Vannes, Saint Nazaire, Nantes, Saint-Omer, Marseille, Toulon, Cannes, Nice, Cherbourg, Saint-Lo[7]. Si ces 11 sites étaient retenus (estimation théorique), et que l’on retient des navires permettant le logement individuel de 600 détenus environ (soit des ensembles de 480 cellules individuelles et de 60 cellules doubles) ce sont près de 5.940 cellules supplémentaires qui seraient offertes pour 6.600 détenus.
  • Le recours à des cellules individuelles modulaires « préfabriquées » : il s’agit de l’approche développée récemment en Australie (Nouvelle Galles du Sud[8]). Le coût du projet australien fort de 80 cellules doubles, est de 9,1 millions d’euros. La mise en place d’un procédé analogue au sein de zones préalablement réquisitionnées (on pense par exemple à une convention interministérielle entre le ministère de la Justice et le ministère de la Défense), pourrait permettre de loger « provisoirement » pour 56.875 euros la place (113,75 K€ la cellule) les détenus, soit un coût 71% moins élevé que la construction d’une place en MA de plein exercice (192.000 euros)[9]. L’avantage de ce dispositif est sa rapidité de mise en place et son coût réduit. Si l’on retient un dispositif d’ensemble comparable à celui évoqué plus haut avec les bateaux/barges prisons, et que l’on néglige dans le cas français le différentiel de coût entre cellule double et individuelle (notamment parce que des installations comme les sanitaires sont présentes sur l’ensemble des cellules), cela représenterait une option à 113,75 K€ la cellule. Soit un coût global pour 5.940 cellules supplémentaires de 675 millions d’euros. Une option en « leasing » auprès de prestataires privés, (moyennant un cahier des charges précis et des incitations ciblées), permettrait d’en faire baisser encore le coût si l’option d’achat n’était pas activée in fine, afin de gérer la transition. Nous évaluons les gains de leasing à 33% (sur 4/5 ans), cela représenterait un coût en leasing de l’ordre de 452,25 millions d’euros.
  • La mise en place d’une mutualisation européenne des capacités carcérales : Cette approche peut se décliner selon deux axes concomitants ou alternatifs :
  1. Soit le développement d’une politique européenne de recensement des « surcapacités » carcérales des pays de l’UE et des accords de transferts de prisonniers volontaires à partir des pays en surpopulation ;
  2. Soit le développement d’une politique ponctuelle intergouvernementale, à l’image des précédents accords conclus par la Norvège et par la Belgique avec la Hollande (voir encadré).

Des accords pourraient par ailleurs être conclus avec les pays membres afin que les pays en état de surpopulation carcérale puissent transférer des prisonniers vers les pays en surcapacité carcérale en tenant compte des éléments suivants :

  • Que le transfert, puisqu’il s’agit de prisonniers admis en MA/QA, se fasse sur la base du volontariat (ce qui n’est pas le cas pour l’exemple Norvégien par exemple où il s’agit de très longues peines) ;
  • Que les personnes concernées soient en priorité localisées en zones frontalières (afin d’éviter les difficultés liées à l’éloignement des centres d’intérêts familiaux) ;
  • Que soient au besoin priorisés des détenus européens de la nationalité des pays destinataires (ressortissants allemands en Allemagne, ressortissants Hollandais en Hollande, ressortissants espagnols en Espagne etc.).

Lorsque la Hollande valorise sa surcapacité carcérale

La Hollande représente un cas unique en Europe ; elle dispose en effet depuis 2005, d’une forte surcapacité carcérale. Elle a donc décidé de la valoriser en acceptant de louer à la Belgique la prison de Tilburg par la convention du 31 octobre 2009[10]. D’une capacité initiale de 500 détenus, la prison conserve son personnel de surveillance hollandais et le droit pénitentiaire hollandais, mais se trouve administrée par un directeur belge. La Belgique s’occupant du dispositif sanitaire de ses prisonniers. Ces derniers ont été transférés sur la base du volontariat, la prison hollandaise se trouvant à quelques kilomètres à peine de la Belgique. Devant le succès du dispositif et l’avis favorable (hors rapatriements sanitaires) donné par le Conseil de l’Europe[11], la Belgique a décidé de proroger la convention jusqu’au 31 décembre 2015[12] par un avenant[13]. L’effectif étant porté à 650 détenus, la convention prévoit un défraiement de l’Etat hollandais à hauteur de 42 millions d’euros/an.

Cet arrangement inédit vient d’être étendu à la Norvège, qui a décidé de réduire provisoirement son parc carcéral afin de le rénover. Après un échec avec la Suède sur un transfert provisoire de prisonniers, la Norvège a signé un accord avec la Hollande afin de transférer 242 prisonniers condamnés à de longues peines dans la prison de Norgerhaven à Veenhuizen. Le coût annuel de cette location est de 25 millions d’euros pour une prison particulièrement accueillante pour les détenus (avec notamment des activités de jardinage et d’autoconsommation de la production sur place[14]).

  • Ces expériences font actuellement l’objet de réflexions de la part de la Suisse[15] et de l’Autriche (vers la Roumanie[16]), s’agissant du transfert de prisonniers en Allemagne qui dispose, on l’a vu d’une surcapacité carcérale de près de 9.000 places[17].

L’extrapolation par rapport aux données fournies par la Belgique permet de mettre en évidence un coût complet par détenu de 64.615,38 euros/an. Il serait vraisemblablement inférieur en Espagne, voire en Allemagne par rapport à la Hollande. Une extrapolation pour une population de 6.000 détenus, reviendrait à un coût complet de 387,7 millions d’euros/an. Il s’agit pour nous d’un coût maximum.

Une ouverture à géométrie variable sur le privé afin de gérer la transition :

Actuellement en France, 1/3 du parc carcéral est géré au moins pour une part (blanchisserie, alimentation, etc.) par le privé. Seul le recours à des surveillants privés est écarté. Dans une optique transitionnelle, cette option pourrait être retenue si un cahier des charges serré avec des objectifs clairs et objectivés, notamment en termes de réinsertion, du taux de récidive, d’incidents disciplinaires, etc. était mis en place dans le cadre d’une délégation de service public, allant de pair au besoin avec la mise en place des trois mesures provisoires d’incarcération envisagées[18].

Cette option pourrait être pertinente afin que la puissance publique puisse « prendre le relai » progressivement à mesure que se réaliserait le plan de charge des formations de fonctionnaires pénitentiaires sortant de l’ENAP, plan qui devrait s’ajuster nécessairement au programme de livraison des prisons « en dur ». Ce que l’Etude récente d’Emmanuel Martin met bien en exergue c’est que le recours au privé s’avère pertinent notamment s’agissant de la surveillance des personnes en attente de procès ou de liberté conditionnelle, mais également en matière de réinsertion par l’intermédiaire de programmes de type « Pay for success ». Des dispositifs de « paiement à la réussite » notamment en matière de lutte contre la récidive (ce qui suppose une politique générale d’allègement de peine). Ainsi en Pennsylvanie, la mise en place du dispositif dans 42 MA concernées a permis une chute de 11,3% de la récidive entre 2014 et 2015. Ce nouveau paradigme permet de rémunérer la performance par un bonus en cas d’amélioration des résultats par rapport aux objectifs fixés et en contrepartie d’un malus en cas d’échec ou de dégradation des indicateurs cibles. Ces indicateurs sont beaucoup plus pertinents qu’un simple paiement « par détenu », et permet de combattre efficacement l’aléa moral qui pourrait exister en cas de gestion directe d’un centre pénitentiaire par un administrateur délégataire privé. La contractualisation peut toucher à la sécurité des détenus, à leur niveau de santé, à la qualité de leur alimentation, etc., autant d’éléments particulièrement importants surtout pour une population en attente de jugement ou condamnée à de courtes peines, où l’on doit rechercher en priorité une réinsertion rapide.

Une approche similaire devrait être tentée avec des associations par exemple s’agissant des activités des SPIP (services de réinsertion et de probation) et des QPS (quartiers de préparation à la sortie). Si l’on envisage par exemple qu’à terme, Pôle emploi délègue sur le modèle australien la fonction de recherche d’emploi à des structures associatives ou caritatives en concurrence[19], cela permettrait de confier à ces structures très spécialisées en remplacement des agences et des missions locales, les tâches de réinsertion au travail des ex-détenus.

Conclusion

Dans notre dernier dossier consacré au domaine pénitentiaire, nous proposions la mise en place au plus vite de 9.000 places de prison avec la création de 13 établissements supplémentaires afin de mettre fin à la surpopulation carcérale dès 2019[20]. Nous envisagions de grandes unités de 692 cellules individuelles environ. Depuis lors, et à la suite des attentats et du départ de la précédente garde des sceaux, le nouveau titulaire de la place Vendôme a lancé un plan de 16.000 places à horizon 2025. Cependant deux problèmes restent pendants :

  • Comment gérer la transition ? Nous avons vu plus haut que trois solutions alternatives pouvaient s’ouvrir à nous, toutes provisoires. Elles permettraient de parvenir à tenir l’engagement de l’encellulement individuel dès 2019. Les coûts de construction des cellules pour les deux premières solutions s’élèvent suivant une hypothèse réaliste à 1,2 milliard d’euros pour 13.000 places environ, soit 4.000 places de plus que notre propre étude de 9.000 cellules en dur (on mesure le gain d’utiliser des dispositifs provisoires moyennant des coûts d’investissement apparemment similaires). Nous en déduisons que les coûts de fonctionnement courant devraient se positionner à l’avenant, soit 240 millions d’euros/an. La troisième hypothèse si elle était pleinement opérationnelle rajouterait en coût complet 387,7 millions d’euros/an, mais il n’y aurait pas de construction supplémentaire.
  • Le programme « Urvoas » de 16.000 cellules, ne prévoit pas de surcapacité d’urgence (afin de faire face à un afflux inattendu de détenus comme c'est le cas par exemple au Royaume-Uni). Or nous évaluons cette « réserve de précaution entre 2.000 à 4.000 places environ. Cette lacune risque, si par ailleurs la programmation actuelle parvient à son terme, de réduire à néant les objectifs affichés d’encellulement individuel sitôt l’objectif atteint, à la moindre poussée de fièvre carcérale.

Il importe donc que les pouvoirs publics aient bien en tête, soit d’assumer le non respect de l’objectif fixé par voie législative au 1er juin 2019, soit si elles comptent le respecter, d’utiliser l’un ou l’autre des viatiques proposés, voire les trois concurremment. Il convient cependant de relever que cette politique a un coût, 1,8 milliard environ. Par ailleurs, elle ne réglera les problèmes de sous-capacité et de marge de précaution que si et seulement si la troisième solution d’externalisation européenne est choisie. Sinon, il faudra, toutes choses égales par ailleurs, rajouter 720 millions supplémentaires (investissement et fonctionnement courants), quitte ensuite à proposer ces places disponibles aux autres pays d’Europe et à la Suisse qui se trouvent comme nous actuellement en situation de surpopulation (politique de valorisation du parc pénitentiaire). En tout état de cause, il faudra dans les années à venir dépenser davantage pour disposer enfin d’un service pénitentiaire de qualité, surtout si les pouvoirs publics choisissent de durcir, pour des raisons que l’on peut comprendre, la politique pénale actuelle.

[1] 20% de cellules doubles incompressible compte tenu de certaines dispositions psychologiques des détenus, contre 80% d’encellulement individuel.

[2] Ce chiffre ne préjuge pas de la capacité carcérale future dans la mesure où il s’agit de la surpopulation carcérale à un instant « t » et que d’autres programmes arriveront à échéance à compter de 2023, en particulier, les programmes immobiliers « 63.500 » et « 3.200 ». Voir le rapport en particulier, p.38 et suivantes.

[3] Notons au passage que ces chiffres restent inférieurs à ceux affichés dans le cadre des annonces réalisées devant la 190ème promotion de l’ENAP le 6 octobre dernier (respectivement 3.900 cellules et 2.400 cellules). Il faut y voir une différence entre chiffres bruts et chiffres nets, il y a toujours des crédits pour réhabilitation/réaménagement.

[4] Il s’agit d’un ensemble de 47,326 tonneaux, soit, un bateau de 48 mille tonnes.

[5] A l’époque son coût avait avoisiné les 170 millions de dollars, reconfiguration des quais compris.  Pour les surcoûts par rapport au prix initial, voir :  http://www.nytimes.com/1992/01/27/nyregion/bronx-jail-barge-to-open-though-the-cost-is-steep.html. Une extrapolation par rapport à la parité dollar de 1992/franc/euro de 2015 permet de trouver un ratio euro/dollar de 1,132 (voir :  http://www.e-economie.com/evolution-dollar.php et http://www.leparticulier.fr/jcms/c_57169/valeur-en-euros-des-francs-erosion-monetaire ). Soit un coût total de 192,4 millions d’euros. Cela revient à 240.000 euros par détenu, ce qui est beaucoup plus cher que le coût actuel d’une place en MA. La reconfiguration devrait permettre des économies de coût que nous évaluons à 50%. En conséquence le coût total à l’unité reviendrait à 96,2 millions d’euros l’unité, soit à 120.000 euros la place. Un budget de 792 millions d’euros.

[6] https://www.inmateaid.com/prisons/nyc-doc-vernon-c-bain-correctional-center

[7] Par redoublement avec la carte fournie par la chancellerie dans le cadre de la présentation du programme immobilier pénitentiaire-recherches foncières, en annexe du discours d’Agen, du 6 octobre 2016. Consulter, http://www.presse.justice.gouv.fr/art_pix/Programme%20immobilier%20p%E9nitentiaire%20et%20recherches%20fonci%E8res.pdf

[8] Voir par exemple, http://www.abc.net.au/news/2015-02-05/nsw-government-unveils-portable-prison-cells-manage-overcrowding/6073260

[9] Voir rapport p.58 note 62.

[10] Voir convention, Bruxelles, 26 février 2010 (OR.nl) 6921/10 ADD 1. Open 51, Eurojust 28, EJN 3.

[11] Voir rapport 2012 p.12, « Lors de sa visite, la délégation n’a recueilli aucune allégation de mauvais traitements de détenus par le personnel pénitentiaire. Au contraire, la grande majorité des détenus a souligné le professionnalisme et le respect dont le personnel pénitentiaire faisait preuve à leur égard, commentant en des termes particulièrement favorables la différence d’attitude - empreinte de dialogue et de contacts permanents - entre le personnel de Tilburg et celui d’autres prisons belges. », consulter, 17/19 octobre 2011, CPT/Inf (2012) 19 http://www.cpt.coe.int/documents/bel/2012-19-inf-fra.pdf

[12] Moniteur belge, 16/09/2014, p.72753-72754, 21 décembre 2013 loi portant assentiment de l’Accord, conclu par échange de notes verbales, datées du 16 octobre 2013 et du 7 novembre 2013. Ainsi que rapport au Sénat belge, 17 décembre 2013, 5-2411/2 session de 2013/2014, ainsi que le projet de loi lui-même, 5-2411/1, 16 décembre 2013.

[13] Avec une clause d’ultime prorogation jusqu’au 31 décembre 2016.

[14] Straits Times, Dutch court says ‘luxury’ cell prisoners must move to make away for the Norwegian convicts, 6 mars 2015.

[15] Voir l’initiative valaisanne du parlementaire Grégory Logean UDC, postulat en date du 10/06/2014, traité en séance publique le 10 mars 2015 et rejeté, mais aussi l’initiative du conseiller d’Etat genevois Pierre Maudet, envers le Maroc, voir http://www.lemag.ma/La-Suisse-voudrait-delocaliser-ses-prisons-a-l-etranger-le-Maroc-dans-le-viseur-_a84447.html

[16] Projet aujourd’hui au point mort, http://www.swissinfo.ch/fre/la-prison-austro-suisse-en-roumanie-attendra/3907832

[17] Voir, 2 janvier 2015, La CCDJP demande des éclaircissements, http://www.20min.ch/ro/news/suisse/story/29035669

[18] Se référer à l’étude de M. Emmanuel Martin, Réformer les prisons en faisant appel au privé, IREF, 6 octobre 2016, http://fr.irefeurope.org/Reformer-les-prisons-en-faisant-appel-au-prive,a4184

[19] Voir sur ce point le dossier de Société civile, n°126, juillet 2012, Pôle Emploi, l’urgence d’une rénovation, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/pole-emploi-lurgence-dune-renovation

[20] On consultera en ce sens le dossier de Société civile, n°158 du 15 juin 2015, Pénitentiaire, le plan choc de la Fondation iFRAP, http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/penitentiaire-le-plan-choc-de-la-fondation-ifrap