Gouvernement ouvert : 38 nouveaux rapports rendus publics
La Fondation iFRAP se bat depuis de nombreuses années afin d’améliorer la politique d’Open Data du gouvernement et plus largement de l’ensemble des pouvoirs publics et des administrations publiques. Par ailleurs elle relevait dans une note récente de décembre 2016, alors que la France coprésidait l’Open Government Partnership, la faiblesse des avancées structurelles sur le sujet. En particulier, il apparaissait que l’Open gouvernement, « le gouvernement ouvert » restait le parent pauvre de la démarche, significativement en ce qui concerne les rapports des corps d’inspection, dont la publication relève actuellement de la seule responsabilité des commanditaires des missions qui leur sont confiées.
L’acquis du quinquennat Hollande en matière d’ouverture au public de rapports jusqu’ici confidentiels…
Nous ne pouvons que nous réjouir de la décision prise par le ministre de l’économie et des finances Michel Sapin, d’avoir autorisé la publication le 6 mars 2017[1] de près de 38 rapports restés jusqu’ici non publics de l’IGF[2] (inspection générale des finances), dont certains étaient particulièrement attendus. Tellement attendus pour certains par les commissions des finances des deux assemblées[3] qu’ils avaient fait l’objet d’une inscription en loi de finances pour 2017 (au V de l’article 83), précisant « Avant le 30 juin 2017, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les taxes à faible rendement.[4] » Et la liste des publications laisse espérer l’accès à des rapports très importants : « mutualisation des moyens de fonctionnement des services déconcentrés de l’Etat » (avril 2016), « écarts réglementaires entre la France et les pays comparables » (mars 2016), « optimisation des échanges de données entre organismes de protection sociale » (février 2016), « aides d’Etat » (juin 2015), « rationalisation du coût de gestion des prélèvements obligatoires » (juillet 2014), « audit de la fonction financière de l’Etat sous Chorus » (juillet 2013), etc.
Cette démarche unilatérale, s’inscrit dans le cadre déjà ouvert par le président de la République s’agissant de la publication des avis du Conseil d’Etat sur les projets de loi, même si le principe a par ailleurs connu des exceptions (en particulier s’agissant de l’article 38 instituant un prélèvement à la source), depuis le 20 mars 2015[5] à l’issue de leur présentation en Conseil des ministres. Cette ouverture a fait suite aux vœux formulés par le président de la République François Hollande, devant les corps constitués le 10 janvier 2015[6].
… sera-t-il repris par le vainqueur de l’élection présidentielle 2017 ?
Malheureusement, le fait qu’il s’agisse à chaque fois de décisions totalement discrétionnaires du pouvoir exécutif, ne permet pas d’assurer la société civile que cette politique perdurera au-delà de l’élection présidentielle. On peut toujours penser que, comme la nomination à la présidence des commissions des finances des deux assemblées d’un membre de l’opposition parlementaire, il s’agit désormais d’une coutume de la constitution. Pour le vérifier, il faudra que ces positions soient réitérées par l’équipe gouvernementale suivante, sinon, elles resteront des avancées sans lendemain.
A cet égard, les programmes des candidats à l’élection présidentielle ne sont pas tous au même niveau. Nous les avons résumés pour mémoire dans le tableau suivant qui reprend les données accumulées dans notre comparateur des programmes 2017.
En matière d’Open Data et plus spécifiquement d’Open Government, ce sont bien davantage les battus en dehors ou lors des primaires de gauche et de droite qui avaient proposé des dispositifs prometteurs pour poursuivre et amplifier la politique d’ouverture des rapports et des données impulsée par le présent gouvernement (voir encadré).
Certains candidats recalés étaient plus explicites sur l’Open Government A droite, Alain Juppé[7] prévoyait spécifiquement une politique d’ouverture et de publication des rapports confidentiels d’inspection produits par les administrations publiques, suivi en cela par Hervé Mariton et Bruno Lemaire, qui proposaient de conserver la mission Etalab et d’œuvrer pour l’un « à la diffusion de nouveaux services à la population » et pour l’autre à la mise en place d’indicateurs synthétiques de suivis de la performance des politiques publiques à destination du public[8]. A gauche, une mesure moins précise mais qui avait vocation à recouper les propositions précédentes faites sous l’égide d’Arnaud Montebourg[9]. |
Pour les candidats encore lice, les garanties sont encore vagues et contournent plus qu’ils n’affrontent la difficulté :
- Ils confondent pour certains assez largement Open Data et informations relatives aux élus (qui relèvent davantage de la transparence de la vie publique) ;
- Ils se concentrent davantage sur l’Open Data proprement dit : données produites et utilisées en cherchant à en garantir l’accès aux citoyens (Benoît Hamon), tout en renforçant la protection des données personnelles (Marie Le Pen), voir les deux (François Fillon).
- Seuls Nicolas Dupont-Aignan et Emmanuel Macron sortent véritablement du lot, en proposant pour l’un, un véritable travail statistique d’anonymisation des données permettant une massification de l’accès aux données statistiques. L’Open Data en soit, devient un service public de diffusion et une politique publique à part entière qui compose avec le secret statistique (fiscal, social, médical etc.) ; de l’autre Emmanuel Macron qui propose des indicateurs de services pour les services publics accueillant du public, et qui fait de l’Open Data un enjeu d’ouverture à la concurrence, permettant aux nouveaux entrant de passer les barrières informationnelles d’entrée.
Candidat | Mesures proposées relative à l’Open Data et au Gouvernement ouvert |
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Benoit Hamon |
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Marine Le Pen | Créer une charte à valeur constitutionnelle qui inclura la protection des données personnelles des Français, notamment par une obligation de stockage de ces données sur des serveurs localisés en France. |
François Fillon | Instauration de services publics de l’open data avec le bon équilibre entre progrès et protection de l’individu : Reconnaître à L’Etat et aux collectivités territoriales une mission de collecte et de traitement de l’information, pour une mise à disposition de tous dans le respect des libertés individuelles. |
Nicolas Dupont-Aignan | Instauration d’un open data national. Les acteurs publics et privés pourront désormais accéder aux données (anonymisées) issues de toutes les administrations publiques pour : Améliorer la prise de décision publique grâce aux données récoltées ; Proposer des services payants aux acteurs privés (cette manne est estimée à plus de 40 milliards d’euros en Europe).
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Emmanuel Macron |
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François Asselineau | Donner un cadre législatif aux activités des "clubs de réflexion" ("think tanks" qui devront produire et rendre publiques, de façon précise, exhaustive et justifiée, toutes leurs sources de financement : ces données seront présentées en page d'acceuil sur leur site internet et sur toutes leurs publications). |
Nathalie Arthaud | Favorable à "la transparence totale : toutes les informations concernant les revenus et le patrimoine des élus doivent être publiques et accessibles à tous". |
Conclusion
Aucun candidat en lice pour le moment ne propose clairement, comme le faisaient certains de leurs concurrents malheureux, de faire du renforcement de la politique de Gouvernement ouvert un enjeu intrinsèque des politiques publiques d’Open Data. Pourtant les champs restant à couvrir sont immenses :
- Préserver l’acquis des diffusions réalisées par le présent gouvernement, en mettant en place une véritable « coutume » de diffusion, lorsqu’une loi ou un règlement ne pourrait être suffisant puisque « contraignant » les pouvoirs publics par une approche peut-être trop normative.
- Elargir les acquis à de nouveaux enjeux selon une logique incrémentale :
- Pourquoi attendre la fin du quinquennat pour ouvrir l’accès à des rapports parfois anciens de 4 ans ? Il faut que les candidats se positionnent pour une diffusion ministérielle au fil de l’eau, et un renforcement des pouvoirs de l’administrateur général des données, voire arbitrage par le Premier ministre ;
- Pourquoi ne rendre publics que les avis du Conseil d’Etat associés aux projets de lois ? Il faudra bien s’attaquer à ceux relatifs aux règlements (notamment en cas de législation par ordonnances), mais aussi procéder à la publication systématique des conclusions des rapporteurs publics adjointes aux arrêts du Conseil d’Etat. De préférence sur le site Légifrance ;
- Elargir le type de diffusion à l’ensemble des corps supérieurs de contrôle et d’inspection. On peut citer par exemple les rapports préparatoires aux référés diffusés par la Cour des comptes, aux rapports de l’IGAS, de l’ACOSS de l’IGA, de l’IGENR, du CGEF, de la DGAFP, de la DGOS ainsi qu’aux rapports des tutelles sur les opérateurs de l’Etat ;
- Diffuser spontanément des documents restés trop souvent confidentiels comme les bilans sociaux, etc. ;
- Centraliser les données relatives aux collectivités territoriales, à leurs budgets annexes, aux organismes de Sécurité sociale et aux hôpitaux, avec une logique « micro » ;
- Accroître la diffusion d’information par les EPIC et EPA dépendant de l’Etat et des collectivités territoriales (audits, rapports annuels financiers, budgétaires, conventions d’objectif et de moyens ou de gestion, etc.) ;
- Enfin développer une politique prospective (affichage des publications prochaines (à venir ou en cours), et rétrospective (numérisation et diffusion des anciens rapports non publiés).
Des chantiers que tout candidat peut encore utiliser pour enrichir la crédibilité de son offre en matière de transparence des services publics et d’accès aux données publiques. Il y a de la marge, et les terrains quasiment vierges en matière de politique publique sont devenus rares, notamment quant à ceux visant au renforcement du contrôle par la société civile de la sphère publique. Les candidats ont désormais trois semaines pour s’en saisir.
[1] Consulter, http://www.economie.gouv.fr/open-data-rapports-igf
[2] http://www.igf.finances.gouv.fr/cms/sites/igf/accueil/rapports-publics/pres-de-40-nouveaux-rapports-pub.html
[3] Voir par exemple l’allocution du député Lionel Tardy lors de la séance du 4 juillet 2016, http://www.assemblee.mobi/14/cri/html/20161004.asp
[4] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033734169&dateTexte=&categorieLien=id
[5] https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Les-avis-du-Conseil-d-Etat-rendus-sur-les-projets-de-loi/Contenu-de-la-rubrique
[6] Voir en particulier, le passage du discours suivant : « Mieux légiférer, c'est aussi mieux préparer les projets de loi. C'est la raison pour laquelle j'ai décidé de rompre avec une tradition séculaire des secrets qui entourent les avis du Conseil d'Etat. Le Conseil d'Etat est le conseil juridique du gouvernement. Son avis est d'intérêt public et son expertise sera donc rendue publique. Le Conseil d'Etat, par ses avis, informera donc les citoyens, mais il éclairera aussi les débats parlementaires. », http://discours.vie-publique.fr/notices/157000135.html, ainsi que http://www.vie-publique.fr/actualite/alaune/gouvernement-rend-publics-avis-du-conseil-etat-20150319.html
[7] « Organiser une grande opération de transparence sur les rapports d'évaluation des politiques publiques : les administrations produisent des centaines de rapports d'inspection ou d'études proposant des réformes d'ampleur. Ces documents n'ont pour la plupart jamais été publiés. Ces rapports doivent être rendus publics pour que les Français comprennent les choix qui se présentent et pour que le Parlement et la presse puissent s'en saisir. »
[8] « Changement de la législation pour améliorer la transparence des données publiques et sur la performance des administrations et des collectivités (création d’un ensemble d’indicateurs comme la capacité d’autofinancement, le nombre d’agents par habitants, des références par strates, le niveau d’indemnités des élus, le niveau de fiscalité des ménages, la fiscalité professionnelle, les résultats des établissements scolaires, l’employabilité à la sortie des universités, les données de santé dont les résultats par hôpital et par pathologie). »
[9] « Je propose d’organiser de manière obligatoire la libération des données publiques, pour que les citoyens puissent s’emparer des enjeux financiers qui concernent leurs impôts. »
