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Création d'une garde nationale : pour quelles missions ?

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  Un expert des questions de Défense

• Publié le 10 janvier 2016 à 10:35
• Mis à jour le 11 janvier 2016 à 16:13

Que recouvre le terme « garde nationale » au sein de l'histoire de la France ?

A été ressenti, notamment à l'occasion de la Révolution de 1789, le besoin par les « bourgeois » de la mise en place d'une milice destinée à protéger leurs biens face aux émeutes populaires. En juillet 1989, la municipalité de Paris suivie par d'autres villes crée la garde nationale constituée essentiellement de volontaires citoyens "actifs"¹ soumis à des contributions ficales relatives à leur patrimoine.

La mission du maintien de l'ordre public intérieur assurée par la garde nationale dont le recrutement s'est étendu parfois aux classes populaires (sous la Terreur en 1793-1794, sous le 2^nd Empire) et dont la subordination passe de la responsabilité des municipalités aux régimes en place (Assemblée constituante, Convention, Directoire, 1er Empire, Restauration, 2^nd Empire), concerne l'ensemble du territoire national mais elle participe bien souvent à des actions politiques telles que :

• la protection des régimes en place : fusillade du Champ-de-Mars du 17 juillet 1791 en vue de protéger l'Assemblée constituante, journée des Tuileries du 10 août 1792 visant à défendre Paris, la Révolution et le territoire national, répression des émeutes républicaines de 1832 et 1834 et populaires lors des journées de juin 1848, ralliement au Prince Napoléon lors du coup d'Etat de 1851 ;
• l'insurrection contre les régimes en place : tentative de coup d'Etat des gardes nationaux monarchistes le 13 vendémiaire an IV (5 octobre 1795) à Paris réprimée par Bonaparte, révolution des « Trois Glorieuses » de juillet 1830 qui chasse le roi Charles X, Campagne des Banquets du 22 février 1848 qui se traduit par le départ du roi Louis-Philippe, Commune de Paris en 1871.

Même si elle ne constitue pas une force militaire en tant que telle, elle a fourni à certaines occasions un renfort, avec des résultats divers, à l'armée (lors du relatif échec de la levée en masse en 1793 et de la conscription décidée par la loi Jourdan-Delbrel de septembre 1798, intégration sous le consulat et l'Empire dans l'armée engagée à l'extérieur et dans la défense du territoire national en 1815). Elle devient sous le 2^nd Empire une force de sécurité publique du territoire national sans être intégrée complétement dans l'armée. Cette garde nationale qui était en régle générale rattachée au ministére de l'intérieur en vue de la protection de l'ordre intérieur mais qui représentait bien souvent des interêts de classe², sera finalement dissoute par la loi du 27 juillet 1872 qui prévoit que « tout corps organisé en armes et soumis aux lois militaires fait partie de l'armée et relève du ministère de la guerre » (Art. 6).

En conclusion, lors de cette période, elle a constitué une force arméee bien souvent utilisée par les différents pouvoirs politiques national (exécutif et législatif) et local (municipalités) ou au bénéfice de certaines catégories de la population (bourgeosie, révolutionnaires, Communards) à des fins partisanes et c'est la raison pour laquelle la 3éme République a privilégié, en lieu et place de cette garde nationale, le service militaire universel (hors le personnel féminin et sans procéder au systéme du remplacement) du peuple en armes au service de la nation, du pouvoir républicain et démocratique et de l'intérêt général³.

Dans d'autres pays, la garde nationale constituée dans la grande majorité des cas de volontaires nationaux, voire étrangers, avec des effectifs se comptant en milliers de personnels, représente :

• une force militaire de protection du régime politique en place comme en Arabie séoudite armée par des tribus ayant fait allégeance au roi et au Nicaragua avant la révolution sandiniste ;
• une force paramilitaire engagée dans des guerres civiles comme en Géorgie et Abkhazie lors des conflits en 1991-1993 ;
• une force de maitien de l'ordre, de la défense du territoire et de sécurité civile composée de volontaires comme au Vénézuela créée en 1937 et dans certains pays africains : Niger, Mali ;
• une force armée regroupant les composantes terre, air et marine comme dans la république de Chypre;
• une force de groupes d'auto-défense face à des menances irrédentistes comme en Ukraine (création en 2014) ;
• une force assurant des missions de police judiciaire, administrative et militaire comme au Portugal (créée en 1911) et en Tunisie (créée en 1956) ;
• une force indépendante des forces armées assurant des missions de protection et de sécurité civile du territoire national comme au Danemark créée en 1945.

En Belgique⁴, prenant en compte la réduction du format des forces armées belges, a été proposée sous la forme d'un plaidoyer, dans un article du journal « Le peuple » (9 octobre 2014), la création d'une garde fédérale composée de volontaires et calquée sur l'exemple des Etats-Unis, chargée de lutter contre le terrorisme en assurant, au profit de la population, des misssions rassurantes de surveillance, de dissuasion et d'intervention locales au moins jusqu’au moment où les unités spécialisées seraient en mesure d’intervenir.

La garde nationale aux Etats-Unis⁵ dont l'origine remonte avant l'indépendance de ce pays (lutte contre le pouvoir colonial britannique), est constituée de réservistes volontaires (environ 450 000 personnels) enrôlés dans des formations structurées. Elle peut être requise par les gouverneurs des Etats dans le cadre de missions de maintien de l'ordre en cas d'émeutes avec des résultats parfois tragiques (ex : Los Angeles en 1964 et 1992, Washington en 1968 après l'assassinat de Martin Kuther King, Ferguson en août 2014) et d'assistance à la population lors de catastrophes naturelles (ouragan Katrina en 2005). Elle constitue, notamment depuis 1933, une base nationale de militaires de réserves qui a fourni des renforts non négligeables aux forces américaines engagées en opérations extérieures (Irak, Afghanistan).

Depuis 2 ou 3 années, prenant acte de la suspension du service national et de la déflation des effectifs des forces armés, ont été émises des propositions de création d'une garde nationale constituée de plusieurs milliers de volontaires de 18 à 40 ans encadrés par des militaires d'active et de réserve qui serait une force subordonnée, selon certains au préfet, selon d'autres au ministére de la défense (MINDEF)⁶. Sa mission serait d'assurer le renfort des forces de sécurité dans le cadre du maintien l'ordre et de la lutte contre le terrorisme, la protection du territoire national, la sécurité civile, la sauvegarde des personnes et des biens et l'insertion socio-professionnelle des jeunes en difficulté. Si ces propositions peuvent constituer, selon la déclaration du ministre de la Défense lors de de son passage au Grande rendez-vous d’Europe1-iTélé-Le Monde le 22 novembre 2015, une « piste de réflexion », se pose la question de l'opportunité de créer une nouvelle structure dont le coût n'est pas chiffré, alors que nombre d'unités et de personnels militaires appartenant à plusieurs départements ministériels participent actuellement à ces missions dans un cadre interministériel⁷ et international ?

• les armées et services interarmées du MINDEF,
• la gendarmerie et les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC)⁸ - ces derniéres ayant un effectif d'environ 1 400 personnels - du ministére de l'intérieur,
• le service militaire adapté (SMA) dépendant du ministére de l'outre-mer – environ 5 500 personnels,
• la brigade de sapeurs pompiers de Paris (BSPP⁹) sous double tutelle (défense et intérieur) – environ 9 500 personnels,
• le bataillon de marins-pompiers de Marseille (BMPM¹⁰) sous triple tutelle (défense, intérieur et Ville de Marseille) – environ 2 500 personnels,
• le corps des administrateurs des affaires maritimes de la marine nationale rattachés au ministére de la mer et de la pêche.

Plus précisémment, la participation de ces unités et personnels à ces missions est la suivante :

La lutte contre la piraterie, le brigandage maritime et terrestre et l'immigration clandestine:

• avec la Marine : lutte contre le narco-traffic notamment dans les mers des Caraïbes, protection des navires marchands notamment dans l'Océan indien et et aux larges des côtes de la Somalie¹¹, lutte contre la pêche et la recherche de gisements d'hydrocarbures¹² illicites dans les zones économiques exclusives (ZEE)¹³ en particulier dans l'Océan indien, participation aux opérations Triton¹⁴ dans le cadre de l'agence FRONTEX et Sophia¹⁵, surveillance de l'immigration comorienne au large des côtes de Mayotte :

• avec les armées de terre et de l'air engagées en soutien des unités de la gendarmerie dans le cadre de l'opération interministérielle « Harpie »¹⁶ de lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane :

La protection du territoire national :

• avec la marine nationale : dispositif de posture permanente de sureté maritime avec des batiments en mer et des sémaphores,
• avec l'armée de l'air : dispositif de posture permanente de sureté aérienne armée par des unités d'active et de réserve (ex : sections aérienness de réserve de l'armée de l'air – SARAA¹⁷) et de dissuasion nucléaire,

La sauvegarde des personnes :

• avec la marine : recherche et sauvetage en mer dans les zones de responsabilité maritimes de la France,
• avec l'armée de l'air : recherche et sauvetage des aéronefs civils et militaires en difficulté,
• avec le service de santé des armées (SSA)¹⁸ : mise à disposition de personnel médical dans les unités militaires de la sécurité civile et les organismes civils de sauvetage en mer, concours des hôpitaux d’instruction des armées (HIA)¹⁹ au service public hospitalier offert aux assurés sociaux sans lien avec le MINDEF, participation aux plans gouvernementaux de secours mis en œuvre pour faire face à un afflux massif de victimes (plans canicule, pandémie grippale, Biotox...) ;

La lutte contre les catastrophes naturelles et autres (feux de forêts²⁰, innondations, sécheresses, séismes, pollutions, risques technologiques, radioactifs, bactériologiques et toxiques...) avec les forces armées du MINDEF (service de santé des armées (SSA) inclus) et du SMA en appui des unités de pompiers civils et militaires.

Concernant la participation des forces armées à la lutte contre le terrorisme, si elle présente un caractére rassurant, elle ne saurait être une réponse adaptée à cette forme de menace pour laquelle les forces de sécurité sont excellement et mieux formées. Ainsi, l'exécution de cette mission doit s'appuyer en toute priorité sur la réforme engagée en 2015 par la gendarmerie nationale relative à la mise en place et en œuvre d'une réserve engerbant ses réservistes dans 367 compagnies de la réserve territoriale (dont 19 outre mer) avec un effectif théorique de 75 personnels chacune en lieu et place des pelotons de réserve de gendarmerie départementale (PRGD) et des escadrons de réserve de gendarmerie mobile (ERGM) visant à une plus grande réactivité et efficacité dans les missions de maintien de l'ordre public et de sécurité. La réserve opérationnelle de la gendarmerie à laquelle s'ajoute la réserve citoyenne composée de volontaires bénévoles agréés par l'autorité militaire menant des actions visant à renforcer le lien armée/nation, est composée  :

• de volontaires civils sous engagement à servir dans la réserve (ESR) e sous réserve de satisfaire à certaines conditions : âge minimum de 17 ans et effectuer une préparation militaire continue de la gendarmerie (PMG) ou supérieure (PMSG) permettant d'acquérir des savoir-faire militaires de base (intervention tactique, déontologie et éthique militaires, entraînement physique...) et professionnels (maîtrise des armes et avec et sans armes de l'adversaire, service de l'exécution des gendarmeries départementale et mobile, de la police de la route, transmissions, secourisme, renseignement...) ;
• des anciens militaires d'active ou sous contrat soumis à l'obligation de disponibilité de 5 ans.

Cette réserve opérationnelle effectue, soit en renfort des unités d'active, soit en unités constituées, des missions de surveillance générale, de contrôle et d'intervention auprès des gendarmes d'actives mobiles ou départementaux. Dans ce cadre, si l'usage des armes n'est reconnu que dans le cadre de la légitime défense, ils disposent, dans le domaine de la police judiciaire, de la compétence d'agent de la police judiciaire (APJ) pour les anciens militaires d'active et de celle d'agent de police judiciaire adjoint (APJA) pour les autres réservistes après une formation spécifique et une prestation de serment. Par conséquent, il s'agit dès à présent :

• d'augmenter les effectifs de la réserve opérationnelle qui ont baissé de 40 000 à 25 000 en raison de la diminution progressive de son budget depuis 2008,
• d'améliorer le taux d’emploi quotidien moyen de la réserve opérationnelle de la gendarmerie qui est actuellement d'environ 1500 réservistes/ jour et d'activité moyenne annuelle qui est de 22 jours par réserviste opérationnel.

Il convient de rappeler que l'armée de terre a été utlisée, avant la 1ére guerre mondiale, à des opérations de maintien de l'ordre avec des épisodes parfois tragiques : répression des mineurs grévistes de Fournies (Nord) en 1891, des ouvriers de Draveil en 1900, des viticulteurs de Narbonne (épisode de la mutinerie du 17éme RI) en 1907, des ouvriers de Villeneuve Saint-Georges en 1908...Le retour d'expérience de ces événements s'est traduit par la création de forces spécialisées dans le maitien de l'ordre : en 1921, la gendarmerie mobile et en 1944, les compagnies républicaines de sécurité (CRS)²¹. La particpation des unités militaires du MINDEF aux opérations de maitien de l'ordre s'est traduite :

• soit par leur déploiement opérationnel avec parfois des confrontations mortelles : gréves dites « insurrectionnelles » de novembre-décembre 1947²², opérations de maintien de l'ordre et de sécurité en Algérie (à Sétif et le Constantinois en 1945 et dans les 3 départements de 1954 à 1962)²³, lors desquels les pouvoirs spéciaux de police ont été confiés en 1957 par le gouvernement aux commandements militaires²⁴, événements en Nouvelle Calédonie de 1984-1988) avec des missions de « nomadisation » dans les zones des tribus canaques, de soutien (transport aérien, transmissions, médical) aux forces de gendarmerie et de participation (ex : 11éme Choc) à la libération des otages de la grotte d'Ouvéa en 1988²⁵.
• soit le soutien au profit des forces de sécurité (transport, médical, hébergement, alimentation, carburant...) et des services publics (enlévements des ordures ménagéres, transport d'usagers, tri et envoi du courrier postal....) lors de différents conflits sociaux : 1948, 1953, 1963, 1968, 1984²⁶...

A ce titre, le retour d'expérience sur ces événements a fait évoluer la réglementation relative à la participation des forces armées aux opérations de maintien de l'ordre avec la publication successive de plusieurs instructions interministérielles : décembre 1947, mars 1961, juillet 1970, (juin 1968 pour l'outre-mer) et enfin du 9 mai 1995 (n° 500/SGDN/AC/REG). Cette derniére précise la préeminence de la responsabilité de l'autorité civile sur l'autorité militaire en matiére de recherche du renseignement intéressant l'orde public²⁷, de réquisitions et d'utilisation des forces : en tant que force de 3éme catégorie, les forces armées sont destinées à apporter un soutien aux forces de police et de gendarmerie de 1ére et 2éme catégorie²⁸, à assurer des missions de protection de sites et locaux sensibles et importants et, en dernier ressort, à exécuter des opérations de force sous le commandement d'un officier de police judiciaire. En outre, l'engagement des forces armées du MINDEF dans les opérations de maintien de l'ordre dans des quartiers difficiles et des zones de non-droit (comme Marseille) ou des zones de migrants (comme Calais) pose la question de la formation des militaires à la maîtrise des mouvements de foules qui, comme le souligne l'historien militaire britannique John Keegan, sont « le contraire d'une armée : une assemblée d’hommes que ne gouverne plus rien, sinon l’humeur immédiate, le développement d’émotions passagères et contagieuses qui nuisent à l’intérêt général »²⁹. D'ailleurs, les exemples de missions de « contrôle de foules » effectuées par l'armée de terre en OPEX (pont de Mitrovica au Kosovo en 1999, 2000 et 2004, Hôtel Ivoire à Abidjan en 2004) en ont montré les limites juridiques et les difficultés opérationnelles et techniques.

L'engagement des forces armées britanniques en Irlande du Nord de 1969 à 2007 dont le déploiement a été très important (jusqu'à 30 000 personnels pour une population de 700 0000 résidents) a mis en évidence leurs difficultés à assurer le maintien de l'ordre en l'absence de forces spécialiées comme en France (Gendarmerie mobile, CRS), et a dévié vers des opérations de contre-insurrection sur ce territoire national entraînant de nombreuses victimes co-latérales au sein de la population. La solution du règlement du conflit était plus politique alors que la victoire militaire était impossible. Enfin, il n'est pas certain que la population française supporterait les images véhiculées par les medias montrant les affrontements entre les forces armées et différentes catégories de personnes civiles.

Conclusion

Si la menace contre le pays est globale, permanente et multiforme, il reste que cette globalisation ne doit pas brouiller la vision et le cadre des moyens à utliser. A ce titre, l'ouvrage de Jacques-Antoine-Hyppolyte de Guibert (général de l'armée royale française - 1743-1790) «  De la force publique considérée dans tous ses rapports (1790) » est d'actualité car il différencie 2 forces nécessairement distinctes qui ne doivent pas se géner l'une et l'autre :

• la force du dehors qui doit être capable de se projeter à l'extérieur et soumise au pouvoir exécutif de manière stricte,
• la force du dedans dans laquelle tout citoyen doit se sentir concerné et garantissant la conservation de la liberté publique et le maintien des lois "sous la protection desquelles les citoyens vivent, possèdent, travaillent ou jouissent." .

Mais, cette force du dedans n'a pas besoin d'être structurée en une garde nationale, ce qui générerait non seulement des coûts non évalués à ce jour mais aussi une montée en puissance dont la durée n'est pas compatible avec l'urgence de la situation sécuritaire. Si, comme l'a déclaré le ministre de la Défense à propos de cette garde nationale, lors de son passage au Grande rendez-vous d’Europe1-iTélé-Le Monde le 22 novembre 2015, que l’on « peut avoir là un bon concept à travailler avec l’ensemble de la représentation nationale », alors cette idée de garde nationale existe actuellement dans les faits avec la participation des différentes unités militaires aux missions présentées supra. Compte tenu des circonstances actuelles (terrorisme, immigration clandestine, mais aussi changements climatiques pouvant entraîner des catastrohes natuelles...), il suffit, en reprenant les propres déclarations du ministre de la défense, de renforcer les structures existantes appartenant notamment aux forces de sécurité (y compris civile) « à partir de la réserve [opérationnelle] et d’un élargissement de la réserve » qui, compte tenu du dispositif existant, permettrait d'avoir des effectifs supplémentaires dans des préavis relativement courts dont l'estimation budgétaire est aisément chiffrable.

Si les forces armées du MINDEF peuvent effectuer avec leurs moyens adaptés et leurs personnels ayant une formation technique appropriée des actions de soutien au profit des forces de sécurité dans le cadre de leurs missions sur le territoire national, elles doivent être néanmoins consacrées en priorité aux OPEX³⁰. La gendarmerie et la police nationales – cette derniére disposant d'une réserve civile³¹, sont les structures ayant les capacités pour effectuer, avec efficience, la lutte contre le terrorisme et les opérations de maintien de l'ordre sur le territoire national. D'autant que les conditions de rappel des réservistes ont été améliorées par l'arrêté du 4 janvier 2016 relatif à la mise en œuvre en cas de crise menaçant la sécurité nationale des dispositions de l'article L. 4221-4-1 du code de la défense  du 9 janvier 2015 : délai de préavis du réserviste à l'égard de son employeur principal prévu au premier alinéa de l'article L. 4221-4 réduit à 15 jours, nombre de jours d'activité accomplis pendant le temps de travail prévu au deuxième alinéa du même article L. 4221-4 porté à 10 jours, préavis prévu au troisième alinéa dudit article L. 4221-4 réduit à 5 jours. 

Enfin, en contrepartie de l'effort du pays relatif à leur insertion socio-professionnelle, les milliers de jeunes de l'EPIDe et du service civique devraient être beaucoup plus mobilisés dans des actions au profit de la sauvegarde et la protection des biens et des personnes sur le territoire national comme celles effectuées par le SMA.

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1Même si temporairement elle a ouvert ses rangs à d'anciens militaires ayant une compétence professionnelle dans le métier des armes, voire des citoyens « passifs » sous réserve de leur adhésion aux principes de la Révolution

2Comme l'a précisé Karl Marx dans son ouvrage «  La lutte des classes en France ».

3Après la libération de 1944, le désarmement des résistants s'est effectué au nom de ce même modèle : celui de n'armer personne en dehors de l'armée et des forces de sécurité.

4A été consituée une garde civique de 1830 à 1920 qui avait pour mission de conserver et rétablir l'odre et la paix publique en appui des forces de sécurité

5Dans ce pays, s'il existe de nombreux organismes de police à différents niveaux (fédéral, Etat, comté, municipalité), il n'y a pas de forces spécialisées telles la gendarmerie mobile et les CRS dans le maintien de l'ordre.

6Confer l'article du Journal Le Point du 20 mars 2012 sur les propositions du groupe de rélexion Janus qui propose la création nationale de 75 000 personnels..

7Défense, Intérieur, Santé, Justice, Transports, Pêche, et Budget (douanes)

8Faisant partie de l'armée de terre (arme du génie).

9Faisant partie de l'armée de terre (arme du génie).

10Faisant partie de la marine nationale.

11Opération de l'Union europénne « Atalanta »

12Exemple : l'action de la frégate de surveillance Nivôse contre le navire « Pacific Falcon » qui effectuait sans aucune autorisation de la prospection pétrolifére dans la ZEE du canal du Mozambique en 2013.

13A noter l'extension du domaine maritime de quelques 11 millions de km2 dont 97 % Outre-mer avec prés de 500.000 km2 : confer les 4 décrets du 25 septembre 2015 (2015-1180, 2015-1181, 2015-1182 et 2015-1183) définissant les limites extérieures du plateau continental au large de la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, la Nouvelle-Calédonie et les Îles Kerguelen.

14Mission européenne de sauvetage des migrants en Méditerranée succédant à l'opération « Mare nostrum » lancée par l'Italie.

15Mission européenne de lutte contre les passeurs de migrants en Méditerranée succédant au dispositif EUNAVFOR Med.

16Avec des hélicoptéres, les commandos de recherche et d'action en jungle, les militaires spécialisés en NEDEX et des postes d'observation sur les frontiéres fluviales de la Guyane avec le Surinam et le Brésil.

17Armées par des personnels de réserve utilisant des appareils d'aéroclubs.

18Qui a en 2014 un volume de plus de 3 000 personnels de la réserve opérationnelle à rapporter à celui de ses militaires d'active (environ 9 000) et à ceux des réservistes des autres armées (terre : environ 15 400, marine ; environ 4 500, air : environ 4 300).

19Assimilés des centres hospitaliers et universitaires (CHU)

20Dans le cadre de l'opération interministérielle Héphaïstos : déploiement de modules adaptés de surveillance, ouverture de pistes forestiéres en cas de besoin, transport héliporté de sapeurs-pompiers...(dispositif actuellement allégé en raison de l'opération Sentinelle).

21Remplaçant les groupes mobiles de réserve (GMR) créés par le Régime de Vichy.

22Avec le rappel de 200 000 réservistes et de troupes blindées d'Allemagne pour assurer le bouclage des mines et coloniales (Régiments de tirailleurs sénégalais) dans le Sud-Est du pays.

23Appelées beaucoup plus tard guerre d'Algérie.

24Exemple : intégration de CRS au dispositif militaire de la 10éme division parachutiste à Alger.

25Opération Victor.

26Il est à noter que lors de la gréve des transporteurs en 1984, le gouvernement n'a pas finalement fait appel aux moyens blindés de l'armée de terre pour dégagaient les axes routiers

27A ce titre, la proposition du chef d'état-major de l'armée de terre lors de son audition devant la Commission de la défense nationale et des forces armées le 13 octobre 2015 relative au « savoir-faire en matière de renseignement – tant humain que via des drônes » n'apparaît pas opportune compte tenu de la nécessité de respecter les conditions adminstratives et judiciaires actuelles de l'exécution de la mission de recherche de renseignement qui est du ressort de l'autorité civile.

28Les forces de 1ére catégorie assurent des missions quotidiennes de sécurité et celles de 2éme catégorie sont une réserve générale du gouvernement.

29 Direction des Etudes et de la Prospective de l'Ecole d'Application de l'Infanterie, « L’infanterie dans le contrôle des foules », Objectif Doctrine, n°30, février 2002.

30Auxquelles participent la gendarmerie, les unités militaires de la sécurité civile et le SMA.

31Composée des policiers des corps actifs à la retraite et ouverte aux volontaires agés de 18 à 65 ans qui effectue des missions de soutien dans le domaine de la sécurité.

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