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Emploi et politiques sociales

Logement : un second souffle pour les bailleurs sociaux

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  Sandrine Gorreri

• Publié le 12 février 2015 à 19:30
• Mis à jour le 27 février 2015 à 17:54

Le rapport de la mission d'évaluation décline une série de 41 mesures pour "renforcer le caractère redistributif de ses politiques et poursuivre leur rééquilibrage en faveur de l'offre", n'hésitant pas à s'attaquer à certains sujets sensibles, notamment pour le logement social :

• mettre fin progressivement aux aides à la pierre ;
• renforcer la vocation sociale des HLM en abaissant le plafond du PLUS ;
• étudier un prélèvement sur la trésorerie des HLM ;
• prélever au profit de l'Etat le produit du Supplément de loyer de solidarité (SLS).

La ministre du Logement, Sylvie Pinel, a pris ses distances avec ces mesures déclarant "qu'il [le rapport] contribue à sa réflexion, mais que ce n'est pas le moment de réformer. Une commission parlementaire va étudier le sujet."

La gamme de HLM
Les logements HLM sont classés en trois catégories principales de moins en moins coûteux et donc de plus en plus sociaux :

• PLS : prêt locatif social
• PLUS : prêt locatif à usage social
• PLAI : prêt locatif aidé d'intégration

Mais certaines des recommandations ont trouvé un écho auprès du président de la République, qui, à l'occasion de sa première conférence de presse de l'année, a déclaré "trop de bailleurs sociaux s'arrangent pour que ce soit toujours dans les mêmes endroits qu'on mette les populations les plus difficiles. Il y a d'ailleurs trop de bailleurs sociaux. Il faudrait qu'on fasse un travail de simplification, de réduction".

Même si les représentants de l'Union sociale pour l'habitat (USH ; fédération des HLM) contestent ce point de vue, il n'en demeure pas moins vrai qu'un moyen de rendre l'action des bailleurs sociaux plus efficace et moins coûteuse pour les finances publiques est d'inciter à la mutualisation des 500 organismes environ qui gèrent actuellement l'ensemble du parc locatif social, soit en moyenne cinq par département.

Le président de la République a par ailleurs plaidé dans sa déclaration pour une stricte application de la loi SRU et évoqué un renforcement des sanctions pour les élus ne respectant pas les quotas de logements sociaux imposés par la loi. "Nous devons faire en sorte que la loi SRU soit strictement appliquée, que des communes ne puissent pas s'en dégager et s'il le faut les sanctions seront renforcées, le pouvoir des préfets sera lui-même conforté pour prendre les décisions en matière de construction de logements dans ces villes-là".

Élus et bailleurs sociaux sont donc dans le collimateur du gouvernement. Il faut dire que le poids des aides publiques au secteur du logement est sans cesse grandissant : le rapport indique que les aides actuellement de 45,8 milliards, augmentent de plus de 500 millions d'euros par an et devraient atteindre 48 milliards en 2017. Et le contexte est délicat puisque le secteur du logement s'est effondré en 2014 (moins de 300.000 logements construits) et les professionnels de ce secteur attendent du gouvernement qu'il soutienne, ou tout du moins qu'il pérennise des mesures d'aides. Dans ce contexte le poids du soutien financier aux bailleurs sociaux est en question.

Mais face à cela, deux certitudes sont très fortement ancrées en France :

• Les aides à la pierre de l'État sont jugées indispensables pour équilibrer les opérations HLM. Les réactions au récent rapport sur le logement le montrent. Outre celle de la ministre du Logement, évoquée plus haut, le président de l'USH a déclaré : "Ce sont de vieilles lunes, des idées préfabriquées par des fonctionnaires de Bercy… un signal extrêmement négatif envoyé aux acteurs du secteur", même réaction à la CAPEB (Confédération des petites entreprises du bâtiment) : "La réduction des aides à la pierre serait suicidaire" et à la CNL (Confédération nationale du logement) "Il est inconcevable d'imaginer la suppression des aides à la pierre alors qu'il manque 250.000 logements sociaux en France". Aucun de ces acteurs ne s'avise de regarder la réalité : l'aide à la pierre de l'État pour un logement PLUS est de 1 euro par logement sur 80% du territoire, la moitié du budget des aides à la pierre alimente les subventions pour surcharge foncière en Île-de-France et contribue à l'inflation du prix des terrains, la demande locative sociale est déprimée sur 80% du territoire où les logements neufs construits servent à vider le parc existant, enfin, environ 40% des aides à la pierre versées par l'État sont payées par les HLM (ponctions sur la CGLLS).

• Bien que constituant une "rente" la gestion des HLM ne doit pas être soumise aux feux de la critique. Même à un moment où, avec la loi Macron, diverses catégories de "rentiers" sont fustigés. La raison en est que le logement social est dans le secteur non-lucratif et ne distribue que très marginalement des dividendes à ses actionnaires [1]. Peu importe donc le manque d'efficacité du secteur et le coût pour les finances publiques puisqu'il n'y a pas de profit pour des acteurs privés de l'économie.

Environnement financier des bailleurs sociaux

Les organismes HLM bénéficient en contrepartie de leurs obligations (essentiellement loyers réglementés et plafonds de ressources à l'entrée des locataires) de nombreux avantages fiscaux, de subventions et de prêts à très long terme de la Caisse des dépôts et consignation (CDC). Il s'agit en particulier :

• Exonération d'I.S. et absence d'imposition des plus-values de cession d'actifs ;
• TVA à 5,5 % sur la construction neuve et sur les gros travaux ;
• Exonération de taxe foncière pendant 25 ans sur les constructions neuves ou sur les acquisitions-améliorations ;
• Abattement de taxe foncière pour les logements situés en ZUS ;
• Exonération de droits de mutation pour les cessions d'immeubles entre Organismes HLM ;
• Aides à la pierre de l'État : subventions pour la construction neuve et l'acquisition-amélioration – budget 450 millions d'euros par an ;
• Aides à la pierre et à la réhabilitation des collectivités locales ;
• Subventions de l'agence nationale pour le renouvellement urbain (ANRU) – Prise en charge des coûts de démolition, des pertes de loyers y afférents et des coûts de relogement ;
• Subventions et prêts à faible taux d'intérêt du 1% logement (environ 1 milliard d'euros par an). L'étude sur "les comptes du logement" 2012 chiffre les avantages à 6,8 milliards d'euros par an pour la production neuve qui s'analyse comme suit par mode de financement :

Or, l'investissement en construction neuve des HLM est chiffré à 10,4 milliards d'euros en 2012 (comptes du logement). L'État et le 1% logement ayant plafonné leur contribution, il est vraisemblable que les organismes HLM soient contraints d'adapter leur modèle économique.

Propositions pour alléger la contribution publique en direction des HLM

Afin d'éviter que cette contribution n'ait pas de limite, notamment par le biais de détournement des produits du SLS, des ponctions sur la trésorerie, de ponction supplémentaire sur la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), il vaudrait mieux doter les HLM d'un statut fiscal proche du droit commun des sociétés, et supprimer les aides à la pierre qui sont devenues marginales, contreproductives (subventions pour la "surcharge foncière") et d'ores et déjà financées par les ponctions sur la CGLLS.

1. Réformer la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)

La CGLLS est un établissement public à caractère financier dont les deux missions de base sont :

• L'aide aux organismes HLM en difficulté (octroi de subventions) ;
• La garantie des prêts de la CDC aux HLM quand les collectivités locales ne donnent pas leur garantie.

Les ressources de la CGLLS proviennent exclusivement des cotisations versées par les organismes HLM. Les paramètres de calcul des cotisations sont déterminés par le conseil d'administration de la CGLLS au sein duquel l'État est majoritaire. C'est donc celui-ci qui en dernier ressort fixe le niveau des cotisations. Pour 2015 ces cotisations seront au total de 243 millions d'euros.

Au fil des années, les ressources de la CGLLS étant toujours supérieures aux besoins des deux missions de base, on a créé d'autres contributions : subventions à l'USH, aux diverses fédérations membres de l'USH, aux associations de locataires, à l'ANRU, à l'agence de contrôle des HLM, au système de gestion des demandes de logements et enfin à un "fonds de péréquation" qui finance les aides à la pierre.

La mission de base "aides aux organismes en difficulté" nécessite aujourd'hui un budget annuel d'environ 30 millions d'euros et la mission "garantie" ne consomme pas de budget propre mais a besoin de fonds propres pour respecter la réglementation bancaire. Les fonds propres de la CGLLS (environ 700 millions d'euros) suffisent.

Il est nécessaire aujourd'hui de mettre un terme aux prélèvements sans limite de l'État sur le budget de la CGLLS, et pour ce faire il faut la recentrer sur ses deux missions de base avec un budget annuel d'environ 50 millions d'euros et un conseil dans lequel l'État ne sera plus majoritaire.

2. Supprimer les aides à la pierre

Le budget annuel théorique de ces aides est de 450 millions d'euros dont une partie (143 millions d'euros en 2015) est financée par le fonds de péréquation de la CGLLS ; jusqu'en 2014 le 1% logement en finançait une quote-part (120 millions d'euros). Enfin les gels budgétaires réduisaient la dotation initiale au cours de l'année de sorte que l'État ne finançait presque plus rien lui-même. À partir de 2015 le 1% logement n'abondera plus les aides à la pierre, ce qui fait planer une incertitude sur le financement des 450 millions d'euros.

Le budget des aides à la pierre est affecté à hauteur de 50% à des subventions finançant la construction des PLUS et des PLAI, dont les montants varient en fonction des territoires. L'autre moitié du budget (220 millions d'euros environ), subventionne les acquisitions de charges foncières en zones tendues (essentiellement l'Île-de-France).

Les subventions pour surcharge foncière de l'État sont abondées à due concurrence par des subventions des collectivités locales. Cette nature de subvention encourage les surenchères entre organismes HLM car dans la plus grande partie des cas plusieurs organismes HLM sont mis en concurrence pour acquérir un terrain. Il est donc proposé de supprimer ces subventions.

3. Maintenir le système de mutualisation des ressources des organismes HLM

L'union sociale pour l'habitat (USH) et l'État ont mis en place un système dit de "mutualisation" instituant une péréquation d'une partie des ressources des organismes HLM. Cet accord remplace un prélèvement direct de l'État sur les trésoreries "dormantes" de certains organismes, une méthode qui était mal perçue par les HLM et qui s'était avérée mal calibrée, taxant de manière excessive certains organismes et en exonérant d'autres qui auraient dû être mis à contribution. L'objectif est d'orienter des fonds mutualisés au moyen d'une cotisation en direction des organismes les plus "dynamiques" atteignant ou dépassant un certain niveau de construction neuve et de réhabilitation lourde. Les primes à la construction sont plus élevées pour les constructions en zone tendue.

Ce système a le mérite d'inciter au développement de la construction et des réhabilitations lourdes car les organismes qui construisent moins que la moyenne subventionnent les autres.

4. Imposer à l'Impôt sur les sociétés (IS) à taux réduit (10%) les organismes HLM

L'exonération d'IS incite l'État à trouver des compensations à ce "manque à gagner" d'où le fonds de péréquation de la CGLLS, le rabotage des aides à la pierre, les projets de fixation des loyers en fonction des revenus et les idées récurrentes de prélèvement sur la trésorerie et de ponction du SLS.

L'institution de l'IS à 10% accompagné d'une réforme de la CGLLS et du renoncement aux prélèvements sur la Trésorerie et sur le SLS ferait entrer les HLM dans le droit commun. Pour quel coût ?

5. Maintenir l'exonération de taxation des plus-values de cession d'actifs

En contrepartie, il convient d'encourager les organismes HLM à vendre des logements aux locataires car les fonds propres retirés de ces ventes permettent d'investir dans la construction neuve, et de maintenir l'exonération actuelle.

Les pouvoirs publics avaient fixé en 2010 un objectif de vendre 1% du parc, soit 40.000 logements par an. On a atteint 8.000 en 2013 et 7.500 en 2014. L'État devrait lever un certain nombre de freins à la vente et notamment autoriser le maintien dans le parc social des logements vendus pendant dix ans à compter de la date de la vente (au lieu de cinq ans aujourd'hui).

La plus-value nette moyenne retirée d'une vente est de l'ordre de 90.000 euros soit environ 700 millions d'euros en 2014. Un doublement des ventes (0,4% du stock, soit 15.000 logements) permettrait d'engranger une plus-value nette d'environ 1.400 millions d'euros. Sachant qu'il faut environ 30.000 euros de fonds propres pour financer un logement neuf, cela pourrait financer près de 50.000 logements neufs chaque année [2].

6. Inciter les organismes HLM à maîtriser leurs frais de gestion

Les frais de gestion (hors frais de maîtrise d'ouvrage immobilier) représentent 22% des loyers, soit plus de 4 milliards d'euros et environ 1.000 euros par an et par logement géré. Certains organismes (de taille très variable) parviennent à contenir ces dépenses à 18% ou moins tout en obtenant de très bons résultats en matière de taux de satisfaction des locataires, alors que d'autres dépassent les 25%

Un objectif visant à réduire de 10% les coûts pour les ramener à 20% environ est tout-à-fait atteignable et permettrait d'économiser 400 millions d'euros annuellement, soit l'équivalent du budget théorique des aides à la pierre.

Cet objectif est aussi en accord avec la déclaration du président de la République de fusionner et réduire le nombre d'organismes HLM. Car en effet la fusion permettrait de diminuer sensiblement les frais de gestion. Cet objectif vise surtout les offices qui sont en pratique liés à un territoire donné alors que les ESH peuvent avoir un périmètre d'intervention national. En Ile-de-France, on compte 60 offices dont 50 offices communaux. Ce processus de fusion devrait se rapprocher de la réforme territoriale qui est en cours, notamment en Île-de-France, avec la mise en place de la métropole.

7. Décentraliser la politique du logement au niveau des territoires

Les besoins de construction ne peuvent être appréhendés finement qu'au niveau de chaque territoire. Il faudrait donc inciter les organismes HLM à contractualiser leurs objectifs et les éventuels financements locaux avec les régions, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et métropoles.

8. Maintenir les prêts de la CDC sur Livret A et les financements du 1% logement

Pour tenir compte des surcoûts en Île-de-France et dans quelques territoires, les taux des prêts de la CDC pourraient être minorés dans ces régions. Vu la faiblesse des taux actuels, on pourrait même envisager de limiter l'intervention de la CDC aux zones tendues.

9. Statut des ESH

Les ESH [3](entreprises sociales pour l'habitat, sociétés anonymes) sont détenues pour 40% d'entre elles par des collecteurs du 1% logement, les caisses d'épargne en détiennent environ 10%, de même que la CDC par l'intermédiaire de la SNI, les crédits immobiliers, puis viennent des Medef territoriaux, des collectivités locales, des sociétés diverses.

La valorisation des actions est limitée (environ deux fois le nominal) ainsi que le montant des dividendes. Ces limitations n'incitent pas au développement d'un actionnariat plus large. Afin d'accroître les moyens de développement des ESH, il est proposé d'élargir la marge de valorisation du capital et d'accroître la possibilité de versement de dividendes en réservant ces valorisations supplémentaires aux nouveaux actionnaires. Le capital social des ESH est d'environ 1,9 milliard d'euros alors que leurs capitaux propres sont de 32 milliards d'euros. La valorisation maximale du capital actuel est de l'ordre de 4 milliards d'euros.

HLM : Locataire = propriétaire

Le Monde du 7 février a publié un témoignage qui résume l'un des problèmes de fond des HLM.

"Depuis 1971, nous (il s'agit d'un couple dont le mari est artiste plasticien) occupons en tant que locataires un atelier d'artiste de la ville de Paris (100 m²). Le fait d'y habiter depuis si longtemps nous donnait l'impression d'en être propriétaires ; nos enfants y sont nés et nous vivons maintenant seuls mon mari et moi. Du jour au lendemain, nous avons reçu de Paris Habitat un courrier nous informant que notre loyer, de 2.560 euros par mois, s'élèverait à 4.600 euros, à partir du 1er janvier 2015, en raison d'une disposition de la loi pour l'accès au logement et à un urbanisme rénové [ALUR]". "Rien ne justifie cette somme (…), la surface reste modeste (…), nous n'avons même pas d'ascenseur… " Et de déplorer : "La responsable que nous interrogeons nous répond que plus nous paierons d'impôts, plus notre loyer va grimper, quelle que soit la valeur indicative du marché. (…) Voilà la morale de cette histoire : après quarante-quatre ans de location, il faut trouver autre chose ou prier pour que mon mari ait moins de succès, moins d'expositions, moins de ventes."

En savoir plus sur http://www.lemonde.fr/logement/arti...

Dans ce cas particulier, il paraîtrait intéressant que l'Office propose à l'artiste de racheter son logement. Mais en l'occurrence, les bailleurs sociaux y sont peu enclins car les logements vendus sortent du quota HLM comptant pour la loi SRU. Surtout à Paris, où la maire a promis de dépasser l'engagement de 25% de logements sociaux en 2025. La Fondation iFRAP propose que les logements vendus restent comptabilisés pendant une période de 5 ans dans le calcul de la loi SRU.

Conclusion

Dans un environnement économique qui a profondément évolué ces dernières années, le secteur des HLM fait figure d'exception. Il a en effet réussi depuis trois ans, non seulement à conserver les avantages dont il bénéficiait auparavant, mais à les accroître (baisse de la TVA et suppression du prélèvement de l'État sur les fonds propres des organismes). Au regard de l'histoire des 60 dernières années, le mouvement HLM s'est en effet avéré particulièrement efficace lorsqu'il s'est agi de préserver son écosystème, à tel point qu'il fait aujourd'hui figure d'exception dans le paysage européen du logement social. Cette efficacité est due à sa proximité avec l'administration, aux forces politiques qui le composent (les offices d'HLM sont présidés par des élus), et à l'influence du 1% logement (qui contrôle 40% des ESH) traditionnellement proche de la Fédération du bâtiment.

On prête au secteur HLM un rôle "contra-cyclique" lui permettant de compenser les baisses de régime de la promotion privée dans les périodes de crise et donc de soutenir l'activité du Bâtiment. Mais lorsque la promotion privée marche bien, les prix de l'immobilier augmentent et il est nécessaire de disposer d'une offre de logements sociaux abondante pour ceux qui n'ont pas les revenus suffisants pour s'offrir une location dans le secteur privé ! Les HLM ne connaissent donc jamais la "crise", et ne sont même jamais mises "sous tension", ce qui se traduit par un autofinancement net (bénéfice) de 11 à 12% des loyers en moyenne (hors plus-values de cession d'actifs) et une trésorerie égale à 6 mois de loyer (ou plus de 20 années d'aides à la pierre). Après 60 ans de maintien de leur modèle économique historique le moment n'est-il pas venu de faire des organismes HLM des entreprises (presque) comme les autres ? Leur offrir de nouvelles perspectives, un nouvel "intérêt à agir" serait la meilleure façon de dynamiser leurs équipes, et de conforter leur existence auprès de l'ensemble de la population, ceux qui bénéficient des logements sociaux et ceux qui n'en bénéficient pas.

[1] Les ESH uniquement car les offices HLM n'ont pas de capital

[2] Les ventes sont essentiellement le fait des ESH pour un patrimoine HLM pratiquement identique à celui des OPH

[3] Les ESH avec les Offices HLM représentent les deux catégories de bailleurs sociaux en France

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