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Budget et fiscalité

Quel modèle pour le recouvrement fiscal de demain ?

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 07 avril 2016 à 18:49
• Mis à jour le 07 avril 2016 à 19:43

La situation est a priori clarifiée en matière de recouvrement des créances publiques sur le plan juridique : d’après une note du 2 mai 2011 (non publique) relative à la doctrine d’emploi et de pilotage des huissiers des finances publiques, dont nous publions ici une copie résumée, et la publication du décret n°2011-274 du 16 mars 2011, ainsi que des circulaires DGFiP du 19 avril 2013 (suppression de l’envoi systématique de mise en demeure en cas d’impayé, et généralisation de l’OTD (opposition à tiers détenteurs) pour les produits non fiscaux locaux) et du 13 mars 2015 (cette dernière n’étant pas publique), il existe une approche sélective des créances fiscales visant à proportionner les moyens engagés aux montants et aux perspectives de recouvrement.

Enfin, l’article 40 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, concourt à stabiliser et à développer les conventions de mandats permettant de confier l’encaissement de recettes non fiscales à des organismes privés (Etat et collectivités locales ainsi qu’à leurs organismes liés) mais aussi des dépenses (pour l’Etat et ses organismes seulement). 

L’Etat du droit, un partage du recouvrement non fiscal entre huissiers des finances publiques et huissiers de justice :

Concrètement, actuellement les huissiers des finances publiques (HFiP) travaillent majoritairement dans les PRS (pôles de recouvrement spécialisés) auxquels sont adossées des cellules traitant du recouvrement des créances fiscales dans les procédures collectives. Ils sont également présents dans les SIP (services des impôts des particuliers) et les SIE (entreprises). Le remaniement du réseau de la DGFiP[1] et sa rationalisation post-fusion DGI/DGCP, a conduit à faire évoluer la doctrine d’emploi des huissiers des finances publiques, concurremment à la signature (en cours de renouvellement en 2016), de la convention du 15 décembre 2010 entre la DGFiP et la CNHJ (Chambre nationale des huissiers de justice), faisant l’objet d’une déclinaison locale sous la forme de contrats départementaux depuis le 15 novembre 2011[2]. La répartition des tâches est ainsi la suivante :

• Les huissiers des finances publiques interviennent prioritairement sur l’ensemble des créances fiscales (leur action est donc étendue par rapport aux prérogatives des anciens huissiers du Trésor, au recouvrement des impôts des professionnels). Désormais, le caractère régalien des créances prime : ainsi le décret du 16 mars 2011, confie aux huissiers des finances publiques le recouvrement des créances professionnelles, et tout particulièrement celles issues du contrôle fiscal d’un montant élevé et celles relevant de procédures d’urgence (mesures conservatoires, opposition sur prix de vente, etc.) ;
• Lorsque les HFiP ne peuvent conduire l’ensemble des actes des départements, les DDFiP (directeurs départementaux des finances publiques) peuvent fixer des seuils permettant de répartir entre eux et les huissiers de justice, les créances à recouvrer ; les premiers conservant les créances à fort enjeux, tandis que les huissiers de justice interviennent alors sur les créances en-deça du seuil départemental, notamment dans les zones éloignées, difficiles d’accès, sur certaines procédures spécifiques, nécessitant une logistique importante : saisie de véhicules, etc. ;
• Le développement d’une approche par « circuit court ». Celui-ci repose sur le recours systématique (circulaire DGFiP du 19 avril 2013) à l’OTD (opposition à tiers détenteurs[3]) pour les produits non fiscaux (redevances, amendes, etc. notamment locaux : collectivités, SPL, HLM, hôpitaux), supprimant la mise en demeure (après une seule lettre de relance). Si l’ordonnateur n’autorise pas l’OTD (notamment en cas d’utilisation massive de l’OTD bancaire), la circulaire prévoit le déclanchement automatique de la phase comminatoire amiable (PCA). Or la PCA est depuis l’article 28 de la loi de finances rectificative 2004, le monopole des huissiers de justice. Elle se traduit par des diligences non coercitives (courriers, relances téléphoniques, visites domiciliaires, etc.) afin de convaincre le débiteur de se libérer de sa dette, qui sont mises à la charge du débiteur (12,5% HT, soit 15% TTC[4]), s’il s’en acquitte dans la limite de 300 € dans les 90 jours. Passé se délai, le mandat de l’huissier privé tombe, et la trésorerie compétente reprend les poursuites contentieuses à l’encontre des débiteurs. Durant cette phase, certaines directions locales vont jusqu’à interdire aux comptables d’accepter les encaissements spontanés (ce qui est beaucoup plus discutable) ;
• Enfin, la phase « judiciaire » permettant la réalisation d’actes de recouvrement forcé (saisie-vente des biens mobiliers, voire immobiliers, des débiteurs récalcitrants, OTD bancaire, etc.) est prioritairement du ressort des huissiers des finances publiques (note 2013/03/7335 du 15 avril 2013). En effet, il est demandé que « les directions départementales privilégient systématiquement un recours aux huissiers des finances publiques pour l’exercice des poursuites (…) afin de limiter le coût budgétaire du recours aux huissiers de justice pour la DGFiP » ;
• Cependant, à titre subsidiaire (en matière de dettes d’impôts privilégiés) et pour les créances fiscales (notamment en matière de produits locaux, voir article 40 de la loi du 20 décembre 2014, modifiant l’article L.1611-7-1 du CGCT permettant des contrats de conventionnement en matière d’encaissement avec des prestataires privés), les poursuites peuvent être conduites à nouveau par les huissiers de justice, dont la rémunération est cette fois-ci dépendante des sommes recouvrées, dans la limite de 9% HT, (mais cette fois-ci facturée à la DGFiP (et impacte donc le produit recouvré)).

Il ressort néanmoins qu’en matière de recouvrement de produits de la sphère fiscale, les comptables publics détiennent théoriquement toujours l’exclusivité du recouvrement des créances publiques sans exception. Dispositions inscrites dans la lettre du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relative à la gestion budgétaire et comptable public, dit « GBCP » (notamment aux articles 14, 28 et 40). Disposition figurant également à l’article L2343-1 du CGCT, (mais avec les exceptions apportées par l’article L.1611-7-1 CGCT susmentionné). Cependant, l’article 40 de la loi du 20 décembre 2014 apporte tout de même la possibilité d’une ouverture à la marge du GBCP au niveau de l’Etat et de ses opérateurs; une possibilité qui, étendue clairement aux produits fiscaux, pourrait signer la mise en extinction définitive des huissiers des finances publiques.

Une situation qui évolue cependant lentement vers un transfert progressif du recouvrement (forcé et non forcé) vers le privé :

Cependant, le recul des effectifs des huissiers (du Trésor puis des finances publiques) depuis 10 ans est tout à fait patent. Les chiffres parlent d’eux-mêmes :

Sources : DGFiP 2015

En clair, les effectifs des huissiers et agents commissionnés ont fondu de près de 30% en 11 ans. Au rythme actuel, ils pourraient se voir divisés de moitié d’ici 5 ans, soit 306 huissiers des finances publiques en 2020. Cette perspective n’est pas virtuelle, mais pour se voir vérifiée, elle devrait aboutir à une montée en puissance simultanée et considérable de l’offre privée (GIE notamment[5]) doublée d’un élargissement significatif du droit à conventionnement notamment sur les créances fiscales qui lui échappent ; sur fond de poursuite d’un remembrement volontariste du réseau DGFiP déconcentré.

Une telle montée en puissance a d’ailleurs déjà été constatée s’agissant des produits locaux (effet « circuit court »), avec en matière de PCA (phase comminatoire amiable), le passage de 697.494 PCA en 2012 à 2.106.979 en 2014 (202%), tandis que la dématérialisation des échanges prévue dans la convention huissiers/DGFiP de décembre 2010 montait en puissance (fiche Hélios du 17 mars 2014 relative à la « généralisation des flux huissiers[6] »).

La situation aboutirait alors à une approche « à l’italienne », telle que décrite dans le rapport de l’IGF, mais antérieure à la situation qui prévaut depuis 2006 (et la création du groupe Equitalia[7]) avec l’utilisation exclusive en matière de recouvrement des esattori (huissiers de justice), et ce, depuis 1871. L’ensemble des questions que soulève cette perspective d’évolution fondamentale du recouvrement est donc particulièrement complexe :

• Si le secteur privé devient progressivement en charge du recouvrement précontentieux et contentieux pour l’ensemble des créances non fiscales et fiscales, quid du maniement du « secret fiscal » par des personnes habilitées privées et in fine de l’utilisation d’outils (et de leur modernisation) qui appartiennent aujourd’hui à la DGFiP pour le recouvrement, mais pas seulement (signalisation et renseignement fiscal, enrichissement des bases liées (assiettes etc.)) ; les huissiers de justice auront-ils la possibilité de travailler en lien avec les DIRCOFI (directions du contrôle fiscal), d'utiliser l’application « RSP forcé[8] », d'entrer en lien avec les vérificateurs des brigades de contrôle, d'utiliser l’application THEMIS (spécifique aux huissiers des finances publiques qui leur serait désormais dévolue) ; auront-ils la possibilité de consulter GESPRO (pour les procédures collectives), et de surveiller les délais lors des procédures en cours éventuellement dans MEDOC, etc. ;
• Quels liens le secteur privé entretiendra-t-il avec les PRS (pôles de recouvrement spécialisés) qui n’auront pas nécessairement disparu (afin de constituer des unités de suivi des conventions passées avec les huissiers et des flux de créances externalisés et d'assurer les poursuites contentieuses) ?
• A quel niveau le curseur social sera-t-il placé, afin de permettre aux débiteurs (redevables ou contribuables) de se libérer de leurs créances ? Pourront-ils le faire spontanément sans frais entre les mains d’un agent du fisc (trésorier, sous forme physique ou dématérialisée), ou devront-ils passer nécessairement entre les mains (et les traitements industrialisés et dématérialisés) des huissiers de justice « conventionnés » ?
• Cela pose alors également la question à plus long terme de la spécialisation de la profession réglementée d’huissiers de justice. Il est sans doute vraisemblable que la montée en puissance de la délégation au privé du recouvrement de créances régaliennes (à faible enjeux au début) suppose des accréditations spécifiques renforcées (au-delà de la simple assermentation), pour déboucher sur une « professionnalisation » du recouvrement de créances publiques, tant des personnels que des structures. Dans ce cadre, et tout en respectant le principe de libre concurrence permettant à la puissance publique de choisir ses cocontractants les plus compétitifs (sur les délais, les montants, les frais prélevés), celle-ci devra nécessairement faire appel à des structures de plus en plus massives (afin de véritablement « industrialiser » le recouvrement), tout en conservant un caractère le plus humain possible (en évitant précisément la constitution de monopoles) ;
• Cette approche permettrait en outre une unification des moyens de recouvrement par contrainte entre la DGFiP et les URSSAF, puisque la procédure de la contrainte signifiée par voie d’huissier après mise en demeure restée sans réponse est aujourd’hui la procédure la plus utilisée par les URSSAF[9] en matière de recouvrement des cotisations et contributions sociales sur le chef des cotisants récalcitrants.

Les deux seuls pays développés qui n’utilisent pas leurs propres services fiscaux pour le recouvrement des créances fiscales (Italie et Suède) :

En Europe, il n’existe à notre connaissance que deux pays qui n’utilisent pas pour le recouvrement (forcé ou non) après première relance, le truchement des agents de leur propre administration fiscale en matière de créances fiscales (pour les produits non fiscaux, le champ est plus large et la Grande-Bretagne par exemple utilise comme la France le ministère d’huissiers de justice privés). Il s’agit de l’Italie et de la Suède, au travers de deux organismes spécifiques : Equitalia pour l’Italie (hors Sicile) et l’Enforcement Authority (Kronofogdemyndigheten) pour la Suède[10]. Par ailleurs, ces deux entités apparaissent simultanément en 2006 :

• Equitalia est constituée par rachat puis intégration de 37 entreprises privées de recouvrement des produits fiscaux à l’initiative du Trésor Italien, débouchant sur la constitution d’un groupe de recouvrement unifié des créances fiscales et sociales, puisque la nouvelle entité est détenue à 51% par le ministère des finances et à 49% par la Sécurité sociale italienne (INPS) à compter de 2011[11]. En Italie, aujourd’hui, il existe donc un partage des tâches de recouvrement : 86 sociétés hors filiales Equitalia, se chargeant du recouvrement des produits non fiscaux, et le groupe Equitalia et ses filiales, créé en 2006, se chargeant du recouvrement des produits fiscaux et sociaux pour le compte de l’Etat italien en tant que commissionnaire[12], hors Sicile (qui possède sa propre société publique de recouvrement, Riscossione Sicilia[13]). Etant précisé que le groupe Equitalia est considéré comme une entité consolidée au sein de la sphère publique sur le plan statistique[14]. Aujourd’hui, avec un certain recul, l’entité qui a été dotée d'un pouvoir de saisie important (allant jusqu’à la résidence principale des débiteurs fiscaux hors résidences somptuaires, jusqu’en 2012, depuis lors cette saisie n’est plus autorisée) est régulièrement décriée à cause précisément de l’importance de ses pouvoirs de contrainte, et de l’importance des frais notifiés des actes de saisie ainsi que du montant des intérêts de retard, qui ont souvent donné lieu à des erreurs de calcul, y compris s’agissant des seuils de provisions pour saisie des comptes bancaires[15]. La productivité de l’entité est pourtant impressionnante (dans un pays où la fraude fiscale est endémique) sur le plan du recouvrement forcé, dans la mesure où son dernier bilan connu (2014), affiche tout de même un montant de recouvrement de 7,4 milliards d’euros, pour un montant de recouvrement annuel de 7,6 milliards depuis 2006, contre 2,9 milliards/an entre 2000 et 2005[16].
• La Enforcement Authority Suédoise, est née en 2006[17]  en tant qu’Agence du ministère des finances suédois, puis est devenue à compter du 1^er juillet 2006 une autorité indépendante[18]. Notons que la Enforcement Authority est également compétente en matière de supervision des faillites (privées ou commerciales[19]). Ses 2.057 agents ont le monopole du recouvrement des créances, privées, commerciales ou publiques sur l’ensemble du territoire suédois[20]. Il n’y a donc pas d’huissiers de justice en Suède en tant que tels[21] en matière de recouvrement forcé des créances. Cette société recouvre en matière fiscale près de 44,8% des créances fiscales notifiées dans l’année (2013), représentant 0,29% des taxes collectées. Le dispositif suédois est donc efficace, et surtout universel en matière de collecte de créances. Enfin, il faut relever que l’agence suédoise tient un registre des débiteurs qui est public (que les créances soient publiques ou privées), recensant l’ensemble des défauts de paiement, et dont les informations sont conservées 3 ans après l’extinction de la dette ou de la procédure.

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[1] Se reporter en particulier au dernier rapport de l’IGF sur le sujet, Le rôle des comptables publics auprès des collectivités territoriales les plus importantes, mai 2015.

[2] On se reportera aux travaux du Groupe de travail du 25 février 2016 sur le secteur local, Le recouvrement des produits locaux, le recours aux huissiers de justice et aux huissiers des finances publiques (fiche REC3).

[3] Qui est le pendant de l’ATD (avis à tiers détenteur) pour les produits fiscaux.

[4] Mais en matière de traitements groupés et « industrialisés » pour les amendes, le pourcentage d’honoraire dûment négocié sur les montants recouvrés est beaucoup plus important de l’ordre de 25%.

[5] Voir CE, 3 décembre 2012, affaire n°361887

[6] Voir, Groupe de travail du jeudi 25 février 2016 sur le secteur public local, sous-direction de la gestion comptable et financière des collectivités locales (CL1).

[7] C'est-à-dire la situation du recouvrement des créances fiscales et non fiscales uniquement par l’intermédiaire des sociétés privées d’huissiers, voir en ce sens la note de la Banque d’Italie, sur l’histoire du recouvrement fiscal en Italie, Stefano MANESTRA, Per una storia della tax compliance in Italia, Occasional Papers, 2010, https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/qef/2010-0081/QEF_81.pdf , p.21.

[8] L’application RSP forcé, devrait remplacer progressivement les applications de recouvrement développées par l’ex-DGI (MIRIAM) et l’ex-DGCP (RAR). Pour une mise à jour en cours de ces problématiques, voir le rapport spécial BOUVARD, CARCENAC, gestion des finances publiques et des ressources humaines du Sénat relatif au PLF 2016, http://www.senat.fr/rap/l15-164-316/l15-164-31616.html, pour un sommaire non exhaustif des sigles des différents applicatifs en 2011, voir l’annexe 1 du rapport Plan stratégique informatique, du SSI, en date du 1^er septembre 2011.

[9] Voir en ce sens, l’article éclairant de Maître Joan DRAY, La contrainte de l’URSSAF, 17 janvier 2012, http://www.legavox.fr/blog/maitre-joan-dray/contrainte-urssaf-7484.htm#.VwYjSuKLS70

[10] Littéralement, The Crown Bailiff Authority.

[11] Le montage a été le suivant : les propriétaires des entreprises privées acquises, l’ont été par un échange de parts sociales, les actionnaires privés détenant dans un premier temps (2006-2010) 49% des parts de la nouvelle entité, le fisc italien en conservant 26% et la Sécurité sociale italienne (INPS) en conservant 25%. A compter de la fin 2010, les propriétaires privés ont été forcés à vendre leurs actions et les entités publiques à les acquérir, soit un transfert des 49% de parts restantes, pour une montée au capital à 51% du ministère des finances pour 49% par l’INPS. Voir en ce sens la note Eurostat, du 28 mars 2008, Classification of the holding company « Equitalia S.P.A ». http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2993696/IT-2008-3-Equitalia.pdf/5486e8f7-a570-466a-b12f-b9060d5c18fe

[12] Voir la liste des commissionnaires publics en matière de recouvrement, http://www.finanze.it/opencms/it/fiscalita-regionale-e-locale/albo-dei-gestori-dellaccertamento-e-della-riscossione-dei-tributi-locali/page/index.html

[13] http://www.riscossionesicilia.it/

[14] Voir l’arrêt CJUE, 27 février 2014, Affaire C-181/13, Francesco Acanfora c/ Equitalia Sud SpA. http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?doclang=FR&text=&pageIndex=0&part=1&mode=lst&docid=148781&occ=first&dir=&cid=967838

[15] Se reporter au working paper n°53-2015 de la Commission européenne, M. EBRAICO, S.RUA  An Assessment of the Performance of the Italian tax debt collection system, 2015, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_papers/taxation_paper_53.pdf 

[16] Voir rapport annuel 2014, p.10, http://www.gruppoequitalia.it/equitalia/export/sites/equitalia/.content/files/it/Gruppo/Bilancio_consolidato_31.12.2014.pdf

[17] La Suède a procédé en effet à compter du 1^er janvier 2004 à une fusion de ces différentes administrations fiscales nationales et locales, afin d’obtenir une Tax Agency unique (hors douane et Agence de recouvrement). A ce titre, le ministère des finances est responsable de l’encaissement de l’ensemble des taxes hors droits de douane et de timbre (cours de district), ou taxes sur les véhicules (National Road Administration), mais également des taxes foncières, de l’enregistrement des propriétés (depuis octobre 2011), de l’Etat civil (Folkbokföring), des mariages, décès et héritages (il n’y a pas de notaire en Suède, mais des avocats, et l’enregistrement dépend du ministère des finances), de l’enregistrement des mutations.

[18] Notons qu’en Suède le recouvrement des créances fiscales est facilité par l’identification des contribuables par un code unique (contrairement aux taxes qui jusqu’à une période récente identifiaient de manière séparée le même redevable, avec chacune un numéro fiscal ad hoc), dans la mesure où le ministère des finances tient également l’ensemble de l’Etat civil et du cadastre. Voir en particulier, OCDE, Tax administration 2015, p.63, ainsi que le document édité annuellement par le ministère des finances suédois, Taxes in Sweden, 2014, p.18 et suiv. https://www.skatteverket.se/download/18.d5e04db14b6fef2c86102/1423556873574/taxes-in-sweden-skv104-utgava15.pdf

[19] Pour une typologie européenne des faillites, qui place justement la France et la Suède dans le même paradigme de régulation, le mercy model, consulter, Jan-Ocko HEUER, Social inclusion and exclusion in European Consumer Brankruptcy Systems, juin 2013, https://www.academia.edu/3992692/Social_Exclusion_in_European_Consumer_Bankruptcy_Systems

[20] Voir, Tax in Sweden 2012, p.41 et 42, https://www.skatteverket.se/download/18.3684199413c956649b57c0a/1361442608341/10413.pdf

[21] Consulter, l’étude réalisée par l’UIHJ, l’union internationale des huissiers de justice, Les huissiers de justice dans l’Union européenne, en particulier le feuillet Suédois, relatif aux kronofogde (les fonctionnaires suédois en charge de l’application des décisions de justice et des titres exécutoires). http://uihj.com/ressources/10148/74/suede-fr.pdf

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