Modèle interprofessionnel agricole, les exemples du Royaume-Uni et de la Hollande
Bien que fort répandu à travers le monde, le mode d’organisation interprofessionnel en matière agricole notamment développé en France, n’est pas sans rival. Ainsi bien que les Etats-Unis nous aient emboîté le pas depuis 1996 sur le plan fédéral et que l’équivalent de leur CVO (check-offs) fasse parfois l’objet de contestations victorieuses devant le juge suprême (voir infra (encadré)), plus proche de nous, nos voisins britanniques et hollandais ont expérimenté deux modes d’évolution de l’organisation interprofessionnelle des filières qui fournissent des exemples alternatifs intéressants.
- Le Royaume-Uni a fait le choix dès 2005 de rationaliser la structure de ses interprofessions (levy bodies), effective à compter de 2008, permettant de dégager des économies substantielles et de concentrer les opérations de recherche et de promotion des filières dans un opérateur unique l’AHDB (Agriculture & Horticulture Development Board).
- La Hollande à compter de 2011 (pour une mise en application à compter du 1er janvier 2015) a décidé de supprimer l’ensemble de ses interprofessions (commodity (agriculture) and industrial boards), y compris l’équivalent des CVO existantes, pour en reverser les activités dans une SA à capitaux publics, The Netherlands Enterprise Agency (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland).
Les souplesses et l’exemple non-paritaire américain Les Etats-Unis par exemple sont passés d’un système dit de commodity check-offs programs pour leurs commodity councils (boards) reposant tout d’abord sur les cotisations volontaires (voluntary check-offs), à un dispositif désormais légalisé dans la loi fédérale et autorisé par le gouvernement (mandatory check-offs), reposant sur l’équivalent des CVO (levies) rendues obligatoires par décision de l’Etat fédéral ou des états fédérés (depuis 1935), bien qu’il soit théoriquement toujours possible de passer de l’un à l’autre depuis le ‘commodity promotion act’ de 1996, et que la contestation éventuelle devant la Cour suprême de certains d’entre eux se fasse parfois avec succès (voir l’arrêt de 2005 sur le bœuf, voir 23 mai 2005 Johanns v. Livestock Marketing Association). Le système américain est donc souple. Le contrôle effectué sur les 18 organismes agréés sur le plan fédéral (données de 2008), suppose qu’en soient totalement exclues les actions de lobbying (advocacy). Seule la promotion et la recherche sont autorisées par la réglementation fédérale et audités par l’USDA AMS (le Agricultural Marketing Service, du département fédéral de l’agriculture). Par ailleurs, l’ensemble des assujettis aux check-offs doit pouvoir voter effectivement sur le maintien, l’amendement ou la suppression du dispositif. Il n’y a donc pas d’approche paritaire à proprement parler, puisque la relation est directe entre l’organisme interprofessionnel et ses cotisants. |
Le constat de l’inefficacité des levy bodies britanniques et la création du AHDB :
Désireux d’améliorer la gestion des interprofessions au Royaume-Uni (ci-après levy bodies), les pouvoirs publics ont diligenté un audit en 2005, la review of the Agricultural and Horticultural levy bodies réalisée par Rosemary Radcliffe[1]. Il s’agissait de mettre en évidence la difficulté de cinq interprofessions à organiser correctement les filières et leurs marchés adossés[2]. Elle a ainsi mis en lumière quatre domaines dans lesquels des réformes majeures devaient être accomplies : en matière de gouvernance et de responsabilité des décideurs, des activités et priorités d’actions dégagées, en matière de répartition des fonds issus des cotisations obligatoires collectées, et de l’efficience et de l’efficacité des services réalisés en contrepartie. En conséquence, le AHDB (Agriculture & Horiticulture Development Board) a été institué[3] à compter de 2008 et comprend une entité faîtière (opérateur), qui est qualifiée de Executive non-departmental public body. Le AHDB a créé cinq filiales correspondant aux cinq filières représentées jusqu’en 2008 par les interprofessions, ainsi qu’une entité commerciale permettant la fourniture (rémunérée) de services de conseils, MLCSL (Meat & Levestock Commercial Services Limited)[4]. Le regroupement a permis de concentrer les fonctions d’administration, de prospection et de recherche, tout en continuant à animer les filières, grâce à ses entités déléguées (promotion, conseils et suivi du marché). L’ensemble constitué par le groupe AHDB rassemble 490 ETP, dont 380 sont financés par les cotisations obligatoires (levies). Pour l’exercice 2015-2016, le montant des cotisations obligatoires est estimé à 65,5 millions de livres (84,8 millions d’euros).
Sources : AHDB Corporate Plan 2015, p.11.
Le budget de l’organisme quant à lui représente environ 70 millions de livres pour l’année en cours, ce qui devrait lui imposer de puiser dans ses réserves cette année.
Sources : AHDB Corporate Plan 2015, p.14.
L’intérêt de l’approche britannique est d’avoir joué le jeu de la transparence, du contrôle démocratique de la structure et de sa rebudgétisation.
- Transparence : Le AHDB a fait le choix de l’open data et du gouvernement ouvert. Il publie régulièrement sur son site internet le montant de ses ressources ainsi que ses états financiers, ainsi que les minutes de ses réunions, son plan stratégique sur les trois années à venir. Pour cela il a mis en place un programme de publication en accord avec la législation FIA (freedom of Information Act de 2000), ainsi que dans les organismes filialisés qui s’occupent de chaque filière.
- Contrôle démocratique : puisque la structure se substitue aux interprofessions préexistantes, le choix a été fait de faire voter sur le maintien et le montant des cotisations obligatoires les assujettis eux-mêmes. Le Board a donc la possibilité d’organiser un vote rédérendaire s’il reçoit des pétitions d’au moins 5% des assujettis d’une filière. Cette faculté n’est ouverte qu’une seule fois sur une durée de cinq ans. Chaque opérateur subdélégué (subsidiary board) est chargé de fixer chaque année le montant des cotisations obligatoires, avec consultation obligatoire d’un comité de personnes qualifiées (advisory panel)[5].
- Rebudgétisation : le Royaume-Uni a choisi de faire en sorte que son opérateur désormais unique soit un établissement administratif. En conséquence les cotisations obligatoires ont le caractère de fonds publics et sont en conséquence intégrées dans les prélèvements obligatoires. La dépense afférente est donc considérée statistiquement comme une dépense publique.
L’approche Hollandaise et la suppression des interprofessions et des CVO :
Le dispositif des interprofessions (agricoles et industrielles (Holl. PBO (publiekrechtelijke bedrijforganisatie)) en Hollande a été profondément réformé récemment[6]. Cette évolution fait suite à une demande de réforme profonde du système lancée au printemps 2011, concrétisée par l'enquête diligentée par les pouvoirs publics à l'initiative de la Chambre basse du Parlement hollandais[7]. La motion en question demandait au gouvernement de vérifier si les tâches autres que de co-administration des filières, étaient indispensables, et si ces mêmes tâches d’organisation et de structuration des filières pouvaient être organisées en dehors des marketing boards (interprofessions). Les conclusions devaient être adressées dans les six mois suivants.
Le rapport demandé à été transmis et publié en septembre 2011[8] ; il souligne la faisabilité de la suppression des interprofessions et les économies dégagées par cette opération, moyennant la nécessité toutefois de conserver le savoir-faire et le suivi des filières interprofessionnelles dans une structure ad hoc. Les chiffrages pour théoriques qu’ils soient sont cependant assez clairs et visent à conserver les tâches purement d’intérêt public des PBO à transférer au ministère compétent.
Sur le plan financier (figurant dans l’annexe n°1[9]), les compétences à transférer sont bien individualisées, tandis que les effets financiers en termes de coûts et d’économies sont dégagés, avec à la clé, la suppression des CVO. L’intérêt de l’exemple pour le cas français est que les montants se révèlent comparables à ceux dégagés pour la France s’agissant des interprofessions agricoles.
Tâches susceptibles d’être reprises par les pouvoirs publics
co-government tasks | plant and animal health and animal welfare | food safety health |
|---|---|---|
Implementing quotas (Milk and the like) | covenant health fund | Cleanliness Codes (among others meat sector) |
Prohibitions use hormonal substances | Regulatory counter animal diseases | improving composition cereal products (a.o. salt reduction) |
administrative implementation common agricultural | growing Instructions plant diseases | care crisis outbreaks |
Registration Dutch wine | Prevention / mitigation Salmonella in poultry | risk analyzes food safety assurance |
School Fruit scheme | quality transport animals | Tracking and tracing products (inter alia wine) |
dairy Prices | Welfare Housing Policies animals (inter alia pigs, sows, calves) | Rules for (future) cultivation of genetically modified crops |
European CO-2 trading |
| Control of illegal substances (A.o. residues in meat) |
Source: Kabinetsstandpunt, Bijlage 1, September 2011
Summary Table: effect of change in number of FTEs
| Joint administration tasks | Autonomous public tasks | Other tasks | Total |
|---|---|---|---|---|
Now PBO | 250 | 50 | 430 | 730 |
Later (State) | 250 | 50 | 0 | 300 |
Reduction | 0 | 0 | -430 | -430 |
Summary Table: effect of change in cost
M € | Joint administration tasks | Autonomous public tasks | Other tasks | Total |
|---|---|---|---|---|
Now PBO | 27 | 31 | 189 | 247 |
Later (State) | 27 | 31 | 0 | 58 |
Reduction | 0 | 0 | -189[10] | -189 |
Source: Kabinetsstandpunt, Bijlage 1, September 2011
Il apparaît clairement que dans le scenario de la suppression, 430 postes seraient concernés, tandis que les économies dégagées sur les autres charges assumées par les PBO, autres que de cogestion des filières, représenteraient un maximum d’économies de 189 millions d’euros.
Ces économies sont à mettre en relation avec le coût global des CVO en Hollande. A l’époque, les montants en jeu représentaient (2010) 149 millions d’euros environ pour les PBO strictement agricoles, tandis que les interprofessions agricoles dépensaient environ 216 millions d’euros pour 17 filières. Les cotisations obligatoires couvraient donc environ 70% des dépenses, elles représentaient en moyenne 445 euros/an/exploitation.
La bascule d’un système interprofessionnel vers un système régi par un opérateur unique a été acté à compter de l’accord de coalition entre le parti de droite (VVA) et le parti de gauche démocrate (PvdA) en décembre 2012, avec à la clé la suppression pour les agriculteurs de l’ensemble des CVO, le coût global de l’opération étant supporté par le budget général. L’opération s’est déroulée en deux temps à l’instigation du ministère des Finances. Au 1er janvier 2014 a été créé un organisme sous tutelle du ministère, Netherland Enterprise Agency (RVO), afin de recevoir la dévolution du patrimoine et des personnels issus des marketing boards. La RVO est issue de la fusion de Netherland Agency (agence de développement économique des Pays-Bas à l’étranger, équivalent de l’AFD et de Business France[11]) et de Agency for Agricultural Regulation (DLG[12]) (l’équivalent de nos SAFER).
A compter du 1er janvier 2015, les marketing boards (PBO) n’existent plus en Hollande tandis que les CVO sont supprimées, désormais, seul Netherland Enterprise Agency est compétente pour la supervision, l’animation et la régulation de chaque filière. Elle s’occupe également de la promotion de l’agriculture hollandaise à l’export et dans ses relations avec l’Union européenne. La fusion est intéressante car elle a permis de comprimer le nombre de postes. 450 ont finalement été supprimés dans les PBO, tandis que RVO se voyait dotée de 510 postes, pour un chiffre d’affaires de 4 milliards d’euros dont 500 millions d’euros sur le thème de l’innovation.
Le basculement s’est réalisé alors même que le produit des cotisations obligatoires était en chute libre depuis 2005 : 360 millions d’euros (comparable à la France), contre 149 millions cinq ans plus tard. Cet allègement voulu par les agriculteurs afin de conserver une compétivité/coût importante s’est réalisée alors même que l’on assistait à la mise en place d’entreprises de conseils privés en développement agricole. Ce transfert de l’Etat vers le secteur privé est intervenu alors que se diffusait un financement du conseil par l’intermédiaire de chèques-conseil (désadministration du conseil gratuit aux agriculteurs contre facturation d'un conseil payant mais sur mesure). Ce dispositif a d’ailleurs été testé avec succès dans plusieurs länder allemands, ainsi qu’aux Pays-Bas jusqu’en 2011 (où la mesure inaugurée cinq ans auparavant a été finalement supprimée à cause du dérapage de son coût budgétaire[13]). La transition s’est donc opérée sans précipitation et en douceur, avec une montée parallèle d'une "professionnalisation" du conseil en développement agricole, ce qui a permis d'articuler la désintermédiation des filières (suppression des structures interprofessionnelles) d'avec les pouvoirs publics.
Conclusion
Les structures interprofessionnelles ne sont pas des organisations figées. La France fait le choix de basculer des taxes parafiscales vers les cotisations volontaires obligatoires, alors même que certains de nos partenaires font le chemin exactement inverse, en recentralisant. Soit que cette recentralisation s’effectue comme au Royaume-Uni sans suppression du principe des cotisations obligatoires, mais en les « budgétisant » et en renforçant leur transparence (publication des états financiers), soit, comme en Hollande, en changeant de modèle et en supprimant l’équivalent de nos CVO contre un financement reposant sur la solidarité nationale et le développement de recettes commerciales en interne et à l’export. Il ne s’agit bien entendu dans aucun pays de revenir sur l’existence des syndicats agricoles. Enfin, le modèle américain comme le modèle britannique accordent une grande part à la représentativité des membres et chacun d’entre eux accorde la possibilité aux payeurs de faire entendre leurs voix auprès des organismes collecteurs…, ainsi qu’à l’efficience entre les fonds collectés et les activités déployées (soit sous le regard du juge (USA) soit sous celui du Parlementaire (UK)… c’est précisément ce qui manque dans le système Français.
Enfin, la question des marges est un élément décisif pour les agriculteurs. Dans ces conditions, il est compréhensible que ces derniers cherchent et parviennent, soit à maîtriser au maximum la structure de leurs coûts de production (et des impositions et cotisations assimilées qui pèsent sur ceux-ci), soit à en reporter le poids sur l’ensemble des contribuables, afin d’améliorer leur compétitivité dans le cadre du marché unique. Là encore la France risque de se réveiller un peu trop tard.
[1] http://www.ahdb.org.uk/docs/levy-radcliffe-reviewOct05.pdf
[2] Les cinq interprofessions en présence étaient (le montant de leurs “levies” figure entre parentheses): le British Potato Council (£5.9 million), le Horticultural Development Council (£4.7 million), le Home Grown Cereals Authority (£9.8 million), le Meat and Livestock Commission (MLC’s income is split between four devolved bodies: English Beef and Lamb Executive (£11.3 million); British Pig Executive (£7.3 million); Quality Meat Scotland (£4 million) and Hybu Cig Cymru (£3.6 million)); le Milk Development Council (£7.3 million).
[3] http://www.ahdb.org.uk/about/ , par le règlement HADB order 2008, fait en vertu de la section 87 du Natural Environment and Rural Communities Act de 2006.
[4] http://www.ahdb.org.uk/about/documents/AHDB-DefraManagementStatementandFinancialMemorandum-384Kbpdf.pdf
[5] Voir P. NARAYAN (P) & RUTHERFORD (W), An evaluation of compulsory levy frameworks for the provision of industry-good Goods and Services : A New Zealand Case Study, 31/08/2012. NZARES. http://mpi.govt.nz/document-vault/3736
[6] Consulter, OCDE, Innovation, Agricultural, Productivity and Sustainability in the Netherlands, 2015, p.69.
[7] Motion soutenue par Aptroot/Koopmans/Van den Besselaar, no. 62 (Parliamentary document Number 32500-XV).
[8] http://77.245.87.41/Portals/0/organisatie/bestuur/bestuursstukken/OB244-17112011/p5a.pdf, Cabinet Position II, 2010/2011, 32500-XV, no. 62
[9] http://www.ser.nl/~/media/files/internet/pbo/actueel/kabinetsstandpunt_b1-gevolgen-volledig-asfchaffen-pbo.ashx
[10] This is the maximum reduction if supersedes all other tasks.
[11] Fusion de l’AFII (agence française des investissements internationaux et de UbiFrance.
[12] Dienst Landelijk Gebied
[13] Voir en particulier, CGAAER, Evaluation de la politique de développement agricole, p.36, 2014 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/144000362.pdf
