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Budget et fiscalité

Budget : si la France essayait les Automatic Productivity Cuts ?

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 12 mars 2015 à 15:59
• Mis à jour le 15 mars 2015 à 17:30

Il se dit que la discussion s’est révélée particulièrement animée avec certains pays membres (Pologne, le Danemark, la Lettonie) quant au respect par la seconde économie de la zone euro de la règle budgétaire commune. La bronca s’est perpétuée lors du sommet Ecofin du 10 mars, l’abcès de fixation portant sur le troisième délai supplémentaire accordé à la France pour se conformer à ses engagements dans le cadre de la procédure pour déficit excessif en cours. Une mansuétude entérinée grâce au vote décisif de l’Allemagne, mais qui ne nous laissera plus aucune latitude d’interprétation, avec la reddition d’ici le 10 juin d'un plan de réforme crédible de nos finances publiques, que Pierre Moscovici, le commissaire européen à l'Économie dit attendre "détaillé" et "ambitieux", avec un agenda législatif. 

Dans ces conditions, il apparaît nécessaire de donner des gages au-delà des effets immédiats d’économies annoncées. Il faudra trouver effectivement 4 milliards dans l’urgence à partir d’avril, puis 30 milliards additionnels jusqu’en 2017 en sus des 50 milliards d’économies affichés, mais il faudra surtout trouver le moyen de dégager sur le long terme et de façon permanente des économies nécessaires pour gager des marges de manœuvre budgétaires supplémentaires (redéploiement de crédits, nouvelles priorités gouvernementales, annulations, etc.), par l’intermédiaire de processus plus pérennes et stables que l’actuelle mise en place (et ponction régulière) de la « réserve de précaution »[1]. C’est dans ces conditions que l’État et ses opérateurs pourraient expérimenter un pilotage de la dépense par l’intermédiaire de ce que les Suédois appellent « produktivitetsavdrag » ou Deduction of Productivity Growth (DPG). Il s’agit concrètement, dans le cadre du processus d’élaboration du budget des ministères et des agences, de faire en sorte que leurs dépenses budgétaires prennent en compte obligatoirement les gains de productivité réalisés par comparaison avec l’augmentation de la productivité dans le secteur privé[2]. Un processus qui conduit à une sous-indexation systématique de certains budgets. Mais la Suède n’est qu’un exemple parmi d’autres, il sera intéressant de comparer les dispositifs similaires à l’œuvre en Australie, en Nouvelle Zélande, mais aussi au Danemark et en Finlande, bref dans des pays qui sont également connus pour disposer d’une dépense publique consistante.

La pratique répandue des APC ou ACPD (Automatic productivity cuts ou Automatic cuts of productivity dividends) :

L’approche dite des APC ou ACPD repose sur les prémisses suivantes : il existe dans le public des gains de productivité à l’instar de ceux qui ont lieu dans le secteur privé. Malheureusement ces gains sont difficilement mesurables dans la sphère publique où en dehors des services délivrés assimilables aux services marchands (avec vente de prestations ou de biens), il n’existe généralement pas d’équivalent permettant de mesurer la production de services publics (SP) dont des out put, sachant que la productivité se calcule en faisant le rapport des in put sur les out put. Il appartient donc aux autorités en charge de la budgétisation de faire peser sur les managers une contrainte financière récurrente (rythme annuel) permettant de « simuler » les gains de productivité à attendre des services ou des agences sous tutelle, de façon à ce que les crédits publics soient ajustés à due concurrence permettant au choix des gouvernements ou des managers :

• Soit de redistribuer aux services ces marges de manœuvre financières afin de développer de nouveaux services ;
• Soit d’en annuler le gain afin d’améliorer le pilotage budgétaire en procédant ainsi à une sous-indexation des crédits budgétaires débouchant sur une « perte de pouvoir d’achat » des ministères ou des opérateurs qui doivent effectuer le même service à moindre coût.

Encore faut-il s’entendre sur la cible budgétaire de ces coupes automatiques liées aux gains de productivité. La littérature sur la question permet une certaine latitude que les exemples des pays qui utilisent la technique des APC utilisent diversement :

• Les APC peuvent s’appliquer aux charges opérationnelles (operational expenses), c’est-à-dire aux dépenses variables, généralement considérées comme proportionnelles au niveau d’activité (dépenses de fonctionnement liées au volume d’activité) ;
• Les APC peuvent s’appliquer aux charges de structure (operative expenses), c’est-à-dire aux dépenses de fonctionnement fixes (location, frais de chauffage, fluides, fournitures générales, etc.). Dans une conception large des operative expenses (ce qui est généralement le cas), les dépenses de personnel sont également comprises dans ces charges de structure.

Sur ce chapitre l’OCDE a effectué plusieurs analyses des procédures de budgétisation mettant en jeu l’approche des APC[3]. Il en ressort un certain nombre de constantes et de différences en fonction des difficultés rencontrées afin de rendre plus efficace la pratique des APC.

1. Tout d’abord la pratique des APC (Automatic productivity cuts) n’implique pas nécessairement une baisse nominale des budgets des ministères concernés. En effet seuls les dépenses opérationnelles (de fonctionnement au sens large) sont concernées, et non l’ensemble des crédits (notamment d’investissement). Par ailleurs, il existe généralement un processus régulier de révision à la hausse des budgets primitifs (base line) avant application des APC.
2. Dans la mesure où cette technique s’applique à partir du squelette de budget initial défini au début du processus de budgétisation (avant entretien entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers), nous dirions avant l’envoi de la lettre de cadrage, il s’agit d’un dispositif permettant au Budget de négocier en position de force. Généralement, le ministère des Finances affiche un objectif de contrainte macro-budgétaire, chaque responsable ministériel devant rechercher en son sein ou au sein des opérateurs dont il a la tutelle, les économies à réaliser (il y a donc report de contrainte en cascade) ;
3. Les dépenses faisant l’objet de coupes budgétaires automatiques sont généralement constituées par les dépenses de fonctionnement courantes. La mise ne place de l’approche par APC diffère cependant substantiellement :
   1. Au Danemark, les coupes sont portées sur le dernier exercice de la programmation pluriannuelle des finances publiques (sur la troisième année budgétaire programmée au-delà de l’exercice courant). De la sorte, les coupes budgétaires sont largement anticipées et sont progressivement intégrées au sein des bases de budgétisation des années précédentes ;
   2. En Suède, l’approche adoptée se fait sous forme de contrainte appliquée en termes nominaux en prix constants. Ce n’est que via un index composite des prix et salaires, que cette contrainte est traduite en termes réels (en prix courants). Afin de mieux maîtriser les dépenses des agences (opérateurs), l’index de revalorisation budgétaire est en réalité plus faible que son homologue dans le secteur privé (prix et salaires), pris en référence intégrant les gains de productivité réalisés sur dix ans ;
   3. En Nouvelle-Zélande cependant, les coûts de fonctionnement courants sont intégralement budgétés à partir d’une référence nominale (prix courants). Il en ressort que le jeu mécanique de l’inflation (environ 2% à 3%) doit être répercutée « en dedans » sans revalorisation. Les gains de productivité secs doivent donc être dégagés. Des ajustements périodiques ont cependant lieu afin d’effectuer un « rattrapage » budgétaire, mais toujours sensiblement inférieur à l’inflation constatée.
4. Des exceptions notables sont toujours pratiquées si bien que l’ensemble des coûts de fonctionnement courant ne sont pas intégralement impactés : l’Australie applique sa technique dite de Efficiency dividends uniquement aux ministères et agences dont les fonctionnaires sont employés dans des domaines non régaliens ou ne bénéficiant pas d’exemptions spéciales. Les secteurs non assujettis aux contraintes d’APC sont : les institutions de recherche, les forces armées, une part du secteur culturel et les douanes. Mais l’ensemble de ces domaines font cependant l’objet d’objectifs budgétaires précis spécifiques ;
5. Il existe essentiellement deux approches différentes de mise en place de la technique des APC :
   1. La première consiste à différencier sur la base d’études empiriques les gains de productivité entre la sphère publique et la sphère privée et de raffiner l’analyse par sous-secteurs d’administrations publiques en cherchant à rapprocher public et privé réalisant des activités proches ou similaires. Cette approche a cependant été généralement abandonnée sauf en Finlande, à cause des approximations et des différences méthodologiques et d’interprétation liées à la publication de ces analyses. Le biais d’exploitation et de critique politicienne et syndicale étant trop fort, a condamné cette approche évaluative empirique. La Finlande pour sa part à décidé de maintenir une évaluation différenciée par ministère, mais non plus sur la base d’évaluations empiriques public/privé, mais sur la base de plans de productivité ministériels (basés sur des évaluations empiriques public/public) ;
   2. La seconde méthode consiste à mettre en place un taux de réfaction correspondant à un montant raisonnable estimé de gain de productivité. Il s’agit d’un pourcentage uniforme. Suivant cette seconde approche deux méthodes sont également dégagées :
      1. Il s’agit soit de l’utilisation d’un indicateur synthétique prix/salaire (Suède, Nouvelle-Zélande) ;
      2. Soit d’un indicateur décidé politiquement généralement compris entre 1 et 2%, sujet à des révisions occasionnelles (Australie et Danemark) ; 
      3. Les données empiriques montrent que les gains de productivité imposés au secteur public sur les coûts de fonctionnement courant sont de l’ordre de 0,5% à 2%/an. L’Australie applique un taux de 1,25%, la Nouvelle-Zélande de 0,8%, la Suède de 2%. Cette approche permet d’éviter un lien trop direct entre les gains de productivité supposés et leur articulation budgétaire précise. Cela permet de laisser aux managers opérationnels le choix des services où les restructurations sont les plus importantes à mener et évite une politisation accrue des micro-enjeux budgétaires (ce qui serait au contraire le cas d’une approche trop fine et différenciée). Elles n’épargnent pas cependant les dépenses de personnel, ce qui permet de disposer d’une régulation de long terme des effectifs. Par exemple, l’expérience montre que les ministères aux activités de main d’œuvre très fortes ainsi que les plus petites agences ont généralement plus de difficulté à mettre en place ces contraintes budgétaires automatiques (structurelles). À l’inverse, les ministères à faible intensité de main d’œuvre et les grands opérateurs ont beaucoup plus de facilité à réaliser ces contraintes. Les APC peuvent donc constituer un vecteur important afin de restructurer les services (fusion, informatisation/numérisation, etc.) et de diminuer ces contraintes opérationnelles. Les opérateurs disposant de ressources propres importantes (et non pas de ressources budgétaires (SCSP ou ITAF)) ne sont pas concernés par ce dispositif de rationalisation.
6. Enfin, il peut être jugé loisible ou non de faire profiter  les ministères et agences des gains de productivité dégagés sous forme de réallocations budgétaires. Cependant cette pratique doit être très encadrée : celle-ci peut être fléchée afin que les marges de manœuvre budgétaires dégagées renforcent la capacité d’investissement, étant entendu que ces derniers doivent conduire à réaliser des économies futures ou à améliorer la qualité du service (type : investissements informatiques, dématérialisation, numérisation, etc.).​

Benchmark des pays appliquant des coupes automatiques de compétitivité :

 

Il faut cependant noter que les effets pervers de l’application dans le cadre de la budgétisation des APC ne doit pas être négligé, mais la plupart de ces processus de contournement devraient pouvoir être neutralisés si les lettres de cadrage étaient rendues publiques dans le cadre du processus d’open data. On peut néanmoins relever les effets suivants :

• Les APC peuvent conduire les ministères ou les opérateurs à créer de nouvelles missions, afin de compenser les coupes budgétaires effectuées à mission constante ;
• Les ministères vont avoir tendance à chercher à contracter des engagements budgétaires bilatéraux avec le ministère des Finances ou les services du Premier ministre afin de se soustraire aux coupes automatiques : généralement les services régaliens (Police, Justice, Défense), mais également Éducation nationale, etc., ce qui risque de vider en partie de sa substance la technique. Un tel processus d’exclusion a bien été observé au Danemark où ces derniers services ont été dispensés de l’effort d’APC car faisant l’objet d’accords de budgétisation pluriannuels (type loi de programmation, avec des objectifs spécifiques à atteindre). Actuellement au Danemark près de 80% des dépenses publiques centrales ne sont plus sujettes techniquement aux APC. Cet état de fait a été lui-même contourné par le gouvernement qui a rétablit l’application de coupes budgétaires sur les dépenses de fonctionnement courant de 2% sur l’ensemble des futures lois de programmation ;
• On n’élimine pas tout intéressement des ministères assujettis : en Finlande l’application des APC s’est traduite par la restitution de 50% des gains dégagés aux ministères sous forme de ressources budgétaires additionnelles, mais fléchées sous la forme d’investissements. Les dépenses de personnel ont été également impactées permettant de dégager 150 millions d’euros en 2011.

Conclusion :

La France, consciente des risques inhérents à son manque de rigueur budgétaire vis-à-vis de ses partenaires européens, devrait aller au-delà de ses propres priorités en termes d’économies budgétaires immédiates requises, afin de modifier sur le long, voire très long terme, son processus de budgétisation.

L’idée centrale de la logique des coupes budgétaires automatiques sur les dépenses opérationnelles courantes (y compris dépenses de personnel), avec la recherche de gain d’efficiences de 1 à 2%/an, doit s’entendre à 15 ans. L’intérêt de l’approche, même si l’on choisit de conserver une logique de réévaluation par rapport à l’inflation, serait de les réaliser comme en Australie à partir du budget voté de l’année précédente, avant réévaluation de l’inflation. L’intérêt de l’approche Danoise est au contraire de préparer les coupes 4 ans à l’avance. Les deux approches pourraient fort bien être combinées : déterminer à l’avance dans le cadre de la programmation pluriannuelle des finances publiques une baisse de dotation exprimée en euros constants et traduits l’année de leur budgétisation en euros courants pour être appliquée sur le budget de l’année précédente avant réévaluation par l’inflation… Cette logique pour être la mieux répercutée possible doit s’écarter de l’approche exhaustive Finlandaise pour rester à un niveau macro-budgétaire suffisant pour permettre aux managers de procéder eux-mêmes en interne aux coupes à réaliser et à reporter éventuellement sur leurs opérateurs. La technique permettrait ainsi de dynamiser les tutelles et de réexaminer très sérieusement leurs modes de financement.

Plus largement l’intégration de la technique APC serait un signal fort et récurrent permettant à nos partenaires de mieux juger de notre détermination dans la gestion de nos comptes publics et de compléter le pilotage de la réserve de précaution.

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[1] Notons que le taux de « mise en réserve » des crédits est passé de 8% sur l’ensemble des programmes et de 0,5% s’agissant des crédits de titre 2 (réserve de personnel). Il s’avère cependant que cette mise en réserve est limitée car d’importantes ponctions liées à des « sous-budgétisations » quasi-systématiques et des événements imprévus contribuent à sa forte consommation en cours d’exécution. Pour le nouveau niveau de mise en réserve des crédits voir, PLF 2015 p.25 ; pour la consommation régulière des crédits mis en réserve et non sanctuarisés, voir Cour des comptes résultats de la gestion budgétaire 2013, en particulier p.37 et p.131-134, malgré une politique efficace de « sur-gel » en cours de gestion (pilotage infra-annuel).

[2] Se reporter en particulier à l’étude réalisée par la direction du Trésor à la demande de la commission des finances du Sénat, La programmation pluriannuelle des finances publiques et son pilotage, en particulier p.147.

[3] Pour une revue de littérature non exhaustive : OCDE rapport Value for Money in Government, Public Administration after « New Public Management, 2010 ; OCDE rapport Public Servants as Partners for Growth, Toward a stronger, leaner and more equitable workforce, 2011 ; Value for Money in Government: The Netherlands, 2011 ; Working Party of Senior Budget Officials,  Budgeting levers, strategic agility and the use of performance budgeting in 2011/12, 8^th Annual Meeting on Performance and Results, OCDE Conference Centre, Paris 26-27 November 2012, OECD Journal of Budgeting, Budgeting in Luxembourg: Analysis and recommendations, Volume 2012/Supplement 1, 2013 ; OECD Public Governance Review, France: an international perspective on the general review of public policies, 2012; Working Party of Senior Budget Officials, OECD Parliamentary budget officials and independent fiscal institutions 5^th annual Meeting, Budgeting for fiscal space and government performance beyond the Great Recession, Parliament of Canada, Ottawa, 21-22 February 2013; The Commonwealth efficiency dividend: an overview, Parliament of Australia, 13 December 2012.

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