Reprise de la dette de SNCF Réseau, le gouvernement choisit l'option risquée
La dette de la SNCF, essentiellement portée par SNCF Réseau, s’est imposée comme l'une des questions centrales à résoudre à l’occasion de la réforme ferroviaire. Avec les annonces faites par le Gouvernement vendredi dernier de reprise de 35 milliards d’euros de dette en deux temps, l’exécutif détient un argument pour faire plier les syndicats sur les autres points-clés de sa réforme : ouverture à la concurrence et abandon du statut pour les nouveaux entrants. Une décision importante puisqu’elle engage les comptes publics alors que la France peine à retrouver le chemin de l’équilibre budgétaire.
Aujourd'hui, en faisant le choix de reclasser SNCF Réseau en administration, le Gouvernement ne se garantit nullement contre le risque de reconstitution de la dette. Il aurait été préférable, comme la Fondation iFRAP le propose dans sa dernière étude sur le sujet, que la reprise de la dette SNCF se fasse par une structure de défaisance constituée avec la Caisse des dépôts et consignations, afin de ne pas impacter la dette et le déficit publics.
Une dette ferroviaire incontrôlable
La dette de la SNCF est importante, on le sait avec 54,5 milliards d’euros[1], résultant de l’addition des dettes de la branche Réseau (46,6 milliards d’euros) et de la branche Mobilités (7,9 milliards d’euros dont 4,3 milliards liés au fret SNCF). Par ailleurs les intérêts payés sont également importants en volume : 1,5 milliard d’euros, dont plus de 1 milliard pour la seule dette de SNCF Réseau. Enfin cette dette qui représente près de 2,4 points de PIB, est en croissance rapide, de près de 2 à 3 milliards d’euros/an[2] d’ici à 2020. Il y avait donc urgence !
Les origines de la croissance récente de la dette SNCF sont assez bien détaillées dans le rapport Spinetta. Jusqu’en 2013 l’Etat accorde d’importantes subventions liées au financement d’investissements de renouvellement et de contribution au désendettement.
Source : site internet www.transport.sia-partners.com, "évolution de la dette SNCF et rôle de l'Etat dans son contrôle"
A compter de 2013, l’accélération des investissements de renouvellement et développement (LGV Bretagne-Pays de Loire, LGV Sud, contournement de Nîmes et Montpellier) relance à la hause la dette de RFF qui pointe à 39,3 milliards d’euros fin 2015. En seulement 8 ans, la dette du gestionnaire d’infrastructure a augmenté de 16,6 milliards d’euros (2010-2017) dont 15 pour les sept premières années (+2,1 milliards/an). Elle peut être décomposée[3] en priorisation des LGV pour "un peu plus de 3 milliards d’euros", et près de 2 milliards d’euros/an de déficit structurel sur le réseau[4]. En 2014, les pouvoirs publics tentent de limiter la hausse ininterrompue de la dette par la mise en place d’une règle d’or qui oblige SNCF Réseau à limiter sa participation financière aux investissements de développement rentable[5].
Le Rapport Spinetta met bien en exergue qu’à ce rythme, si rien n’est fait, SNCF réseau en 2026 (terme du contrat pluriannuel de performance avec l’Etat) portera une dette de 62 milliards d’euros, avec des frais financiers de 1,8 milliard d’euros. Les frais financiers augmenteraient de 38% tandis que la dette croîtrait de 35% environ.
La requalification de la dette ferroviaire en dette publique : une épée de Damoclès depuis plus de 20 ans
La reprise de la dette annoncée est d’abord un nouveau constat d’échec. Depuis 1991, date de la première directive européenne, posant les bases de la libéralisation des transports ferroviaires, avec la séparation entre gestionnaires d’infrastructures et exploitants ferroviaires, puis progressivement l’ouverture à la concurrence dans le fret et dans le transport de voyageurs, plusieurs stratégies nationales nous ont été présentées comme devant permettre de régler définitivement le problème de la dette ferroviaire, sans pour autant y parvenir.
Déjà en 1991, les pouvoirs publics avaient créé le SAAD (service annexe d’amortissement de la dette ferroviaire pour récupérer à l’origine 5,8 milliards d’euros de dette de la SNCF, qui, sous la pression de Bruxelles demandait en 2008 sa requalification en dette d’Etat[6].
En 1997, l’Etat s’était considérablement déchargé de la dette ferroviaire sur RFF ce qui avait permis d’afficher une dette publique plus conforme aux critères de Maastricht dans le cadre du passage à l’euro. En effet, la requalification de cette dette en dette publique n’est pas appliquée dans le cadre d’un EPIC si "le rapport entre ressources commerciales de l’EPIC et les coûts de production est au-dessus de 50%".
Lorsqu’en 2014, Frédéric Cuvillier présentait son projet de pôle public ferroviaire, l’objectif était aussi de contenir une dette galopante. Le ministre des transports indiquait alors que la réforme ferroviaire qui rapprochait RFF et SNCF permettrait de "restaurer l’efficacité opérationnelle et la viabilité économique". L’objectif était d’économiser sur les coûts liés à une mauvaise organisation (coûts d’interfaces) qui faisaient l’objet d’interminables débats depuis la séparation ratée entre RFF et SNCF. Le pôle public ferroviaire devait permettre au système de revenir à l'équilibre économique, grâce à 500 millions d’euros d’économies dans le cadre d’un rapprochement, 500 millions d’euros en rationalisant la gestion et 500 millions d’effort de l’Etat en renonçant aux impôts et dividendes perçus. L’ensemble des mesures devait en finir avec une exploitation globalement déficitaire de 1,5 milliard d’euros chaque année et ainsi stabiliser la dette[7]. Mais le gestionnaire d’infrastructures n’est pas parvenu à réaliser les 500 millions annuels promis de gains de productivité. Et un nouveau rapport sur la dette ferroviaire publié en 2016[8] renvoyait le problème à plus tard évoquant une possible création d’une caisse d’amortissement sous l’acronyme de CADEF (caisse d’amortissement de la dette ferroviaire[9]).
Le donnant-donnant du Gouvernement
Vendredi 25 mai 2018, le Gouvernement a annoncé la reprise des 35 Mds € de la dette de la SNCF par l’État, en deux phases : 25 Mds€ en 2020 et 10 Mds € en 2022. "Cet engagement constitue un engagement sans précédent de la nation et du contribuable en faveur de la SNCF", a insisté le Premier ministre qui a indiqué également vouloir renforcer à l’occasion de la discussion qui s’ouvre au Sénat la "règle d’or [...] pour que SNCF-Réseau ne puisse plus désormais s’endetter sans que le gouvernement ne prenne des mesures crédibles de rétablissement."
Ce faisant, le Gouvernement accède à la principale revendication des deux syndicats réformistes (Unsa et CFDT) qui avaient mis la reprise de la dette en préalable à l’ouverture de discussion. Dès lors une brèche syndicale semble être ouverte et le Gouvernement espère, moyennant des amendements sur le fameux sac à dos social, faire passer sa réforme au Parlement.
L’impact sur les comptes publics
Seul problème, une telle reprise pose question vis-à-vis de nos engagements européens. En comptabilité nationale "Maastrichtienne", les conséquences de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’Etat, ont clairement été évaluées dans le rapport Spinetta: "la dette transférée, que le transfert soit unique ou progressif, serait immédiatement incorporée dans la dette publique. Dans l’hypothèse d’un transfert unique, le déficit public serait majoré du montant de la dette transférée. Dans l’hypothèse d’un transfert progressif, le déficit public serait vraisemblablement impacté de la même façon qu’en cas de transfert unique.[10]"
Déjà dans le rapport au Parlement sur l’avenir de la dette ferroviaire, les services de l’Etat estimaient qu’ "une reprise de tout ou partie de la dette pèserait lourdement sur le déficit public ainsi que sur le programme de financement de l’Etat et dégraderait la qualité de la signature de l’Etat français". En effet, si la dette de SNCF réseau se finance à des taux très proches de ceux de l’Etat, les maturités moyennes des dettes ne sont pas les mêmes : plus longue pour la SNCF Réseau (12,8 ans) contre 7 ans pour l’Agence France Trésor. Les deux stratégies d’émissions doivent converger puis fusionner, ce qui aura un coût. Par ailleurs "SNCF Réseau se finance aujourd’hui sur des marchés financiers non exploités par l’Agence France Trésor et qu’il faudrait dès lors abandonner dans une optique de convergence des deux stratégies". Une perte financière pourrait en résulter aboutissant à un rehaussement de la dette de l’Etat, ce qui retirerait tout bénéfice à l’opération. Enfin il y aura des conséquences en termes de notation (dégradation potentielle de la note de l’Etat), ce qui impliquera un refinancement plus difficile pour d’autres entités publiques jouissant de la garantie implicite de l’Etat (CADES, UNEDIC, ACOSS, etc.).
Le Gouvernement explique avoir trouvé une solution : l’Insee suggère en effet de reclasser le gestionnaire d’infrastructure SNCF Réseau en administration. Une possibilité qui lui est offerte, d’autant plus que les recettes commerciales glissent en dessous de la barre des 50%, notamment en raison de coûts sous-estimés (et de l’inéluctable baisse attendue des péages au bénéfice de SNCF Mobilités). Dans ce cas, la reprise de la dette n’aura pas d’impact sur le déficit public, car l’opération n’est plus considérée comme une aide d’Etat, mais en quelque sorte comme une nationalisation.
"SNCF Réseau devrait selon toute probabilité être reclassé en administration publique avant 2020", selon l’Insee dans la catégorie des ODAC (organismes divers d’administration centrale). On comprend mal comment le gouvernement entendra défendre le statut de société anonyme appliqué au futur gestionnaire d’infrastructure, surtout face aux syndicats qui sont vent debout contre cette proposition, tout en replaçant l'établissement dans le périmètre des administrations publiques.
Cette opération porte en elle des risques sérieux
- En tant qu’administration publique, les dépenses du gestionnaire d’infrastructures seront automatiquement comptabilisées en dépenses publiques (4,6 milliards d’euros en 2017 et près de 1,2 milliard de frais financiers) ;
- Le déficit d’exploitation du gestionnaire sera lui aussi intégré au déficit public (besoin de financement du système ferroviaire français estimé à 2,5 milliards d’euros par an) ;
- En tant que société anonyme, même à capitaux publics incessibles comme l'envisage le Gouvernement, l'établissement ne doit plus bénéficier de la garantie implicite de l'Etat, l'obligeant à se restructurer pour éviter toute reconsitution de dette nouvelle (à ce stade on ne sait pas si l'Etat, en plus d'accepter la requalification de la dette, en reprend également la gestion). Mais si SNCF Réseau est assimilé à une administration, quel sera l'aiguillon pour entreprendre cette indispensable réforme ?
- L’Etat attend du gestionnaire d'infrastructures qu'il réalise des gains de productivité pour ramener à l'équilibre l'ensemble du système ferroviaire : mais quelle probabilité auront-ils de se réaliser si l’entreprise est une administration ? Qui risque de surcroît de voir les cheminots de l’autre entité du groupe, SNCF Mobilités, vouloir se rabattre sur cette structure bien plus proche de l’Etat ?
- Enfin, pour être efficace et fonctionner au bénéfice des clients et des contribuables, l’ouverture à la concurrence avait besoin d’un gestionnaire d’infrastructure solide et indépendant. Avec le système mis en place on peut craindre, au contraire, que la tutelle continue d’intervenir dans la gestion du Réseau.
En réalité, il est possible que l’Etat réalise un coup de billard à trois bandes :
- 1er temps : baisse des péages et reclassement de l’EPIC en opérateur de l’Etat ;
- 2ème temps : reprise de la dette de l’opérateur par l’Etat (puisqu’un opérateur n’a pas le droit aujourd’hui de gérer une dette supérieure à 1 an[11] (et ce, depuis 2011) ;
- 3ème temps : coup d’accordéon : la dette reprise, l’Etat pourrait alors permettre à l’opérateur de voler de ses propres ailes, sitôt sa situation financière assainie, et de transformer alors l’entité en SA, assortie d’une clause de "no bail out" (non renflouement).
Quelle solution opérationnelle aurait pu être aménagée ?
Une solution aurait pu être de constituer une structure juridique de défaisance, dans laquelle SNCF Réseau, avec la Caisse des dépôts et consignations, n’aurait pas eu uniquement vocation à rembourser la dette mais plus largement à gérer des actifs, constitués de participations financières dans des entités du groupe SNCF (immobilier par exemple[12]) mais également des participations remises en dotations temporaires par l’APE (agence des participations de l’Etat). Ainsi, le produit de ces participations aurait permis de dégager des revenus nécessaires (dividendes, produits de cessions) afin de rembourser la charge des intérêts des dettes logées dans la structures et d’en amortir également le passif.
Deux exemples étrangers permettent également de voir des solutions autrement plus exigeantes qui ont été mises en place pour régler le problème de la dette du gestionnaire d’infrastructures.
Le cas allemand : défaisance de la dette et défaisance sociale
L’unification a représenté une occasion unique pour l’Allemagne de "fusionner" les deux entités ferroviaires de l’Ouest et de l’Est en une entreprise unique (Deutsche Bahn AG) et d’ouvrir son marché à la concurrence. Le Parlement Allemand a adopté la réforme en décembre 1993. La dette qui s’élève alors à 35 milliards d’euros n’est pas soutenable à long terme, puisqu’à 10 ans (en 2003) elle est estimée à 190 milliards d’euros[13].
En conséquence, la réforme ferroviaire institue un organisme de "portage", qui recevra la dette, mais aussi les personnels sous statut (mis en extinction, les nouveaux entrants l’étant sous contrat de droit privé), ainsi que la charge des pensions des personnels statutaires et les dépenses médicales. Les effectifs fondent, passant de 350.000 à 220.000. La structure de portage est la BEV (Bundeseisenbahnvermögen (Federal Railway Property Agency)), financée par l’Etat allemand. Celui-ci consacre à BEV de 7,6 milliards d’euros en 1994 à 5,5 milliards d’euros en 2012, afin de financer et d’amortir les passifs de la structure[14]. Pour boucler ce financement, la BEV reçoit l’ensemble de la gestion du patrimoine immobilier des deux anciennes compagnies (dont les terrains, les voies secondaires et les bureaux non directement opérationnels). A charge pour elle d’en assurer la valorisation[15].
Dans cette opération, l’Allemagne a assumé une dégradation de sa dette fédérale et de son déficit, afin de procéder à la restructuration du rail[16]. Afin de financer partiellement cette réforme, l’Allemagne a décidé d’un relèvement de la taxe pétrolière (8 milliards de DM). Dans le même temps la dette de la Deutsche Bahn AG a été maîtrisée, avec une perspective stable à moyen terme autour de 17 milliards d’euros[17] et une remontée récente (2016) autour des 20 milliards d’euros[18].
Le cas néerlandais : la dette miroir
En Hollande la réforme a été mise en place à compter de 2002. Suite à une augmentation spectaculaire de l’endettement passant de 444 millions d’euros à 844 millions pour la dette à long terme, soit +82,8% entre 2001 et 2002. Les parts des compagnies ferroviaires (Railinfrabeheer, Railned, Railverkeersleiding and Railinfratrust) détenues par les régions, ont été transférées aux instances fédérales, le 1er juillet 2002. Le gouvernement hollandais a décidé de refinancer la structure tout en effectuant une réémission de dette miroir à l’encontre de Railinfrabeheer (entité responsable lors du processus de privatisation de la gestion de l’infrastructure ferroviaire). De la sorte, le maintien d’une créance de l’Etat fédéral a permis de ne pas faire disparaître la dette due par l’entité dans ses propres comptes[19]. Cette technique a permis de dégrader la dette de l’Etat fédéral mais pas son déficit.
Entre 2002 et 2010, la dette a décliné jusqu’en 2006 pour ensuite remonter (+37,3%) à cause de l’augmentation rapide du coût de la dette à court terme. La dette a reflué à nouveau de façon importante à compter de 2010 à la suite de la vente de Strukton à Oranjewoud (groupe spécialisé dans la réalisation et la gestion des infrastructures).
Plus récemment la dette s’est accrue entre 2016 et 2017 pour passer de 370 à 752 millions d’euros[20]. Cela notamment à cause du paiement à l’échéance d’un remboursement de dette au ministère des infrastructures (Minister of Infrastructure and Water management) de 213 millions d’euros, ainsi qu’un paiement différent de frais de franchises (180 millions d’euros).
En conclusion, avec la solution choisie, le gouvernement ne s’est pas garanti à long terme contre le risque de reconstitution de la dette, ni prémuni contre des revendications jusque-boutistes des cheminots restés sous statut. Certes on comprend que la classification de SNCF réseau en ODAC devrait l'empêcher de s'endetter à moyen terme, donc de rouler sa dette. La gestion sera sans doute reprise intégralement par France Trésor. Mais si son statut juridique devait évoluer, les garanties que l'opérateur devra offrir mériteront une attention particulière (sur le modèle Hollandais) et bien entendu pas avant que des réformes structurelles soient engagées.
[1] Le Parisien, 06/04/2018, SNCF : le casse-tête de la dette en cinq questions, http://www.leparisien.fr/economie/sncf-le-casse-tete-de-la-dette-en-cinq-questions-06-04-2018-7650060.php
[2] Pour se rendre compte de cette dynamique, au premier semestre 2016, la dette représentait 50 milliards d’euros, 40,8 milliards pour SNCF Réseau et 8,2 milliards pour SNCF Mobilités. Voir, SIA Partners, Insight, Evolution de la dette de la SNCF et rôle de l’Etat dans son contrôle, Janvier 2017, http://transport.sia-partners.com/20170106/evolution-de-la-dette-sncf-et-role-de-letat-dans-son-controle
[3] SPINETTA, J-C, Rapport au Premier ministre sur l’Avenir du transport ferroviaire, 15 février 2018, p.27, https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2018.02.15_Rapport-Avenir-du-transport-ferroviaire.pdf
[4] Résultant de l’augmentation des dépenses d’exploitation et des investissements de rénovation du réseau, non totalement couverts par le produit des péages.
[5] Mise en place en 2014, il s’agit d’un ratio dette sur MOP (marge opérationnelle) pour le financement de projets de développement, doit être inférieur à un maximum de 18 (niveau fixé par décret). Elle sera malheureusement "contournée" par sa limitation aux "lignes nouvelles", voir rapport SAVARY/PANCHER, Bilan d’étape de la réforme ferroviaire, 2016, http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i4154.pdf
[6] Article 82 de la LFR du 27 décembre 2007, les engagements de l’Etat de 8,2 milliards d’euros seront progressivement amortis. Il est estimé un encours résiduel en 2016 de 1,4 milliard, dont l’amortissement définitif est attendu pour 2023.
[7] Voir le rapport de JL Bianco "Réussir la réforme ferroviaire" http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Recommandations_JLBianco.pdf
[8] Rapport Gouvernemental, relatif à la trajectoire de la dette de SNCF Réseau et aux solutions qui pourraient être mises en œuvre afin de traiter l’évolution de la dette historique du système ferroviaire, août 2016, 24p. http://www.sudrailpse.org/site/download/Rapport-Dette-SNCF-Reseau-08-2016.pdf, en particulier, p.16 et suiv.
[9] Voir L’Opinion, https://www.lopinion.fr/edition/economie/sncf-apres-saad-cadef-toujours-meme-dette-104338
[10] SPINETTA, op.cit., p.71
[11] https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/dgfip/BOCP/2012/01-2012/ins12003.pdf
[12] https://www.latribune.fr/entreprises-finance/services/transport-logistique/la-sncf-compte-sur-son-patrimoine-foncier-pour-ameliorer-ses-resultats-751970.html
[13] https://gupea.ub.gu.se/bitstream/2077/41190/1/gupea_2077_41190_1.pdf voir p.11.
[14]https://www.deutschebahn.com/resource/blob/1177650/513446b9bd04725fb289a7b609be2941/20-years_outline-data.pdf
[15] Voir pour le début de période http://www.thredbo-conference-series.org/papers/thredbo4/Workshop%20papers/Pages%20241-343/Railway%20reform%20in%20Germany%20-%20Chances,%20Risks%20and%20First%20Experiences%20-%20H%20Link.pdf, puis 8 ans plus tard, http://jrtr.net/jrtr34/pdf/f42_lin.pdf, enfin pour le suivi global, http://aei.pitt.edu/34882/1/wp221En.pdf
[16]https://www.deutschebahn.com/resource/blob/1177648/8a392129dc76ee3525d0e87e7953a85a/20-years_summary-data.pdf mais aussi le rapport Allemagne de l’OCDE de 1994 p.63 https://read.oecd-ilibrary.org/economics/etudes-economiques-de-l-ocde-allemagne-1994_eco_surveys-deu-1994-fr#page64, voir aussi https://boa.unimib.it/retrieve/handle/10281/56247/84419/2014_Arrigo_%26_Di_Foggia_gov_exp_rail_europe.pdf
[17] https://www.napier.ac.uk/~/media/worktribe/output-176040/oehlrich09020176phdpdf.pdf
[18] https://www.reuters.com/article/germany-deutsche-bahn-idUSL5N1GT407
[19] http://aei.pitt.edu/34882/1/wp221En.pdf, p.130
[20] Voir NS Annual Report 2017, p.210 https://www.nsjaarverslag.nl/FbContent.ashx/pub_1000/downloads/v1804191110/NS_annualreport_2017.pdf
